Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2014 по делу n А55-7280/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

что акты органов государственной власти, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лицо вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону (иному нормативному правовому акту) и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» содержится следующее разъяснение. Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина, либо юридического лица.

В соответствии с п. 5 ст. 87 Лесного кодекса Российской Федерации в лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются: 1) виды разрешенного использования лесов, определяемые в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса; 2) возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; 3) ограничение использования лесов в соответствии со статьей 27 настоящего Кодекса; 4) требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

Принимая во внимание, что оспариваемый заявителем лесохозяйственный регламент фактически содержит в себе нормы и положения об установлении защитных зон лесов, суд первой инстанции требования заявителя обоснованно рассмотрел по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов).

Как следует из материалов дела, в соответствии с долгосрочной лицензией на пользование объектами животного мира от 19 апреля 2005 года № 6727, выданной управлением по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Самарской области министерства сельского хозяйства и продовольствия Самарской области, ООО «Альфа-Спектр» было разрешено осуществлять охоту в границах территории, определенной согласно приложению к приказу минсельхозпрода Самарской области от 27 апреля 2005 года № 68-р и приложению № 1 к выданной лицензии.

На основании указанного приказа минсельхозпрода Самарской области от 27 апреля 2005 года № 68-р с ООО «Альфа-Спектр» был заключен договор о предоставлении в пользование территории, акватории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенным к объектам охоты, не находящимся в федеральной собственности от 19 мая 2005 года.

Согласно пункту 1.1 указанного договора пользователю объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, было предоставлено охотничье хозяйство «Рассвет», расположенное в Ставропольском районе Самарской области, на срок с 27 апреля 2005 года по 27 апреля 2030 года общей площадью 3,980 га в границах согласно приложению № 1 к договору.

ООО «Альфа-Спектр» обратилось в департамент охоты и рыболовства Самарской области с заявлением от 11 июля 2012 года (вх. № 1214) с просьбой о заключении охотхозяйственного соглашения в отношении территории охотничьего хозяйства «Рассвет», расположенного лесных кварталах № 12, 19, 20, 26, 27, 28, 34, 35, 36, 41, 42, 43, 44, 45, 49, 50, 51, 52, 53, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79 Узюковского участкового лесничества Ново-Буянского лесничества Самарской области.

По результатам рассмотрения указанного обращения департаментом охоты и рыболовства Самарской области заявителю было направлено письмо от 25 декабря 2012 года № 6-01/1904 об отказе в заключении охотхозяйственного соглашения и предоставлении права на добычу охотничьих ресурсов, обитающих на указанной территории, в связи с тем, что согласно лесохозяйственному регламенту Ново-Буянского лесничества, утвержденному приказом министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области от 17 августа 2012 года № 215, все лесные участки, расположенные в испрашиваемых лесных кварталах, имеют целевое назначение «Лесопарковая зона», где в силу пункта 2 части 3 статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 14 марта 2009 года № 32-ФЗ, вступившего в силу 17 марта 2009 года) запрещается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

ООО «Альфа-Спектр» обратилось в суд с рассматриваемым заявлением, полагая, что принятый правовой акт, установивший статус лесопарковой зоны на территории, ранее предоставленной заявителю для ведения охотничьего хозяйства, в данной части незаконен и ущемляет его интересы как владельца права на добычу охотничьих ресурсов.

Согласно распоряжению Совета Министров РСФСР от 30 мая 1960 года № 3369-р 3646 гектаров лесов в составе кварталов № 26, 34-36, 42-44, 49-52, 56-79 Узюковского лесничества Ново-Буянского лесхоза в Куйбышевской (сейчас - в Самарской) области переведены с 01 января 1961 года из второй группы лесов в первую.

Статьей 8 Федерального закона от 04 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» прямо установлено, что леса первой группы и категории защитности лесов первой группы признаются защитными лесами и категориями защитных лесов, предусмотренными статьей 102 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ).

Статьей же 102 ЛК РФ прямо установлено, что к защитным лесам относятся лесопарковые зоны (пункт в.1 части 2 статьи 102 ЛК РФ).

Федеральным законом от 14 марта 2009 года № 32-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 04 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», который дополнен статьей 8.1, предусматривающей, что лесопарковые части и лесохозяйственные части зеленых зон, которые созданы на землях лесного фонда до дня введения в действие ЛК РФ, подлежат преобразованию, соответственно, в лесопарковые зоны и зеленые зоны, предусмотренные статьей 102 ЛК РФ.

ЛК РФ, введенный в действие 01 января 2007 года, в части 7 статьи 105 предусматривает, что функциональные зоны в лесопарковых зонах, площадь и границы лесопарковых зон, зеленых зон определяются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Во исполнение предписаний федерального законодателя постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года № 1007 утверждено Положение об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон (далее - Положение от 14 декабря 2009 года о лесопарковых зонах).

Данный нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 21 декабря 2009 года № 51.

Согласно части 5 Положения от 14 декабря 2009 года о лесопарковых зонах границы лесопарковых частей и лесохозяйственных частей зеленых зон, которые созданы на землях лесного фонда до дня введения в действие ЛК РФ, являются, соответственно, границами лесопарковых зон и зеленых зон.

Таким образом, часть 5 Положения от 14 декабря 2009 года о лесопарковых зонах фактически дублирует статью 8 Федерального закона от 04 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» и устанавливает правовой режим лесопарковых зон защитных лесов (статьи 102, 105 действующего ЛК РФ) в границах ранее существовавших лесопарковых частей лесов зеленых зон в лесах первой группы (статьи 55-60 ЛК РФ 1997 года).

Согласно действующему ЛК РФ лесопарковые зоны являются самостоятельным видом лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, изымаются из хозяйственного использования и имеют ограниченный режим природопользования.

Так, частью 3 статьи 105 ЛК РФ установлен перечень видов деятельности (в том числе в сфере охотничьего хозяйства), осуществление которых в лесопарковых зонах запрещается. Такого ограничения до ЛК РФ, введенного в действие 01 января 2007 года, Лесной кодекс Российской Федерации 1997 года ранее не содержал.

В силу статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Часть 1 статьи 25 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ) прямо указывает, что для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства земельные участки и лесные участки предоставляются в соответствии с настоящим Федеральным законом, земельным законодательством и лесным законодательством.

Использование лесов может ограничиваться ЛК РФ, другими федеральными законами (часть 1 статьи 27 ЛК РФ).

Лесной кодекс Российской Федерации, введенный в действие 01 января 2007 года, содержит запрет на предоставление лесных участков лесопарковых зон для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

Как следует из материалов настоящего дела, заявитель обжаловал в судебном порядке статус спорных лесных кварталов Узюковского участкового лесничества Ново-Буянского лесничества Самарской области как отнесенных к лесопарковой зоне защитных лесов.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права серии 63-АБ № 675239 от 02 сентября 2005 года статус спорных кварталов Узюковского лесничества установлен как леса 1-й группы (категория защитности - лесопарковая часть зеленых зон, леса, имеющие научное и историческое значение) (т.6, л.д.185).

Таким образом, судом установлено, что установленный распоряжением Совета Министров РСФСР от 30 мая 1960 года № 3369-р статус  спорных лесных кварталов Узюковского участкового лесничества Ново-Буянского лесничества Самарской области не изменялся и на момент вступления в силу Федерального закона от 04 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» и Лесного кодекса Российской Федерации 2006 года, установивших иные, чем в  Лесном кодексе Российской Федерации 1997 года, ограничения, спорные лесные кварталы являлись лесопарковой частью зеленых зон.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных  требований.

Доводы апелляционной жалобы о нормативном характере оспариваемого лесохозяйственного регламента не принимаются, поскольку не находят своего подтверждения. Судом первой инстанции сделан правильный вывод об отнесении лесохозяйственного регламента к ненормативным правовым актам, поскольку данный правовой акт не обладает всеми признаками нормативного правового акта.

В соответствии с п.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс) рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.

Между тем лесохозяйственный регламент не устанавливает правовых норм как правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение. Его положениями не вводятся в действие, не изменяются и не отменяются какие-либо правовые нормы.

Ссылка заявителя на отсутствие у министерства полномочий на утверждение лесохозяйственного регламента необоснованна.

Пунктом 2 статьи 87 ЛК РФ определено, что лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 4 ЛК РФ от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.

Действовавшим на момент утверждения лесохозяйственного регламента Положением о министерстве, утвержденным постановлением Правительства Самарской области от 18 февраля 2009 года №34, предусматривалось, что министерство лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области является органом исполнительной власти Самарской области, осуществляющим разработку и реализацию основных направлений региональной политики в сфере лесного хозяйства и обеспечивающим в пределах своей компетенции государственное управление в сфере использования, воспроизводства, охраны лесов Самарской области. Министерство является правопреемником департамента лесного хозяйства Самарской области.

Таким образом, оспариваемый лесохозяйственный регламент утвержден уполномоченным органом государственной власти Самарской области в сфере лесного хозяйства.

Довод апелляционной жалобы о непредставлении правового акта, учреждающего зеленую зону на территории спорных лесных кварталов, а также правового акта, создавшего лесопарковую часть зеленой зоны, не принимаются.

Суд кассационной инстанции, отменяя судебные акты по настоящему делу, указал, что статус спорных лесных кварталов Узюковского участкового лесничества Ново-Буянского лесничества Самарской области как отнесенных к лесопарковой