Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2009 по делу n А12-8346/2009. Изменить решение

перевозчиков, создается неравное положение для перевозчиков в развитии их предпринимательской деятельности и ограничивается право субъектов предпринимательства на оказание услуг.

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии у органа местного самоуправления полномочий на проведение мероприятий по контролю за соблюдением лицензионных требований.

Согласно пункту 6.2., пункту 6.7 Правил пользование дорожными коммуникациями, расположенными на маршруте регулярных перевозок, осуществляется на основе договора, заключенного между их владельцем и перевозчиком; использование автобусных остановок маршрутов регулярных перевозок при организации специальных, туристско-экскурсионных и заказных автобусных маршрутов не допускается.

Указанными пунктами субъектом Российской Федерации установлен запрет в области дорожного движения Российской Федерации.

Однако законодателем установлена не только административная ответственность за нарушение федеральных правил, но и одновременно установлено такое правовое регулирование посадки и высадки пассажиров, при котором снижен уровень правовых гарантий предусмотренных законодательством в области дорожного движения и дорожной безопасности участников дорожного движения, поскольку фактически предписывает перевозчикам и водителям автобусов, не имеющим контрактов на транспортное обслуживание пассажиров, осуществлять посадку и высадку пассажиров в неустановленных местах; необоснованно устанавливает запрет участникам дорожного движения пользоваться дорогой.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" участники дорожного движения имеют право свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам в соответствии и на основании установленных правил. А согласно Временным правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации, утвержденным приказом Министра транспорта Российской Федерации от 29 сентября 1997 года (п. п. 4, 16, 18, 23, 41, 160, 175, 177), перевозки пассажиров всеми видами автотранспортных средств осуществляются на всех видах сообщений (внутригородских, пригородных, междугородных городских, пригородных маршрутах) с соблюдением Правил дорожного движения.

Таким образом, установление запрета перевозчикам пользоваться объектами транспортной инфраструктуры влечет возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, снижает уровень гарантий государственной защиты прав граждан.

При указанных обстоятельствах суд правомерно признал требования подпункта «в» пункта 2.3., пункта 6.2., пункта 6.7. Правил не основанными на действующем законодательстве, и ограничивающими конкуренцию, создающими препятствия для доступа перевозчиков на рынок посредством открытия новых маршрутов и расширения действующих.

Однако судом апелляционной инстанции установлено, что положения подпунктов «д», «е», «ж» пункта 2.3, подпункта «б» пункта 2.5, пунктов 2.10, 2.6, 2.12, 2.17, 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 4.4, 5.1, 5.5, 6.4 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением главы администрации Волгоградской области от 09 сентября 2008 года № 1202 относятся, прежде всего, к вопросу обеспечения безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров.

В подпунктах «д», «е», «ж» пункта 2.3., подпункте «б» пункта 2.5. Правил указано на необходимость предоставления перевозчиком организатору схемы расположения конечных автобусных остановок, площадок для разворота и отстоя автобусов, согласованные органами местного самоуправления, органами государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного управления внутренних дел по Волгоградской области, дорожными организациями, главными архитекторами городских округов, муниципальных районов (в случае отсутствия в населенном пункте автовокзала или автостанции); проекта маршрутного расписания, согласованного с владельцами автовокзалов (автостанций), расположенных по маршруту следования; сведений о составе и квалификации водителей по установленной организатором форме (для междугородных маршрутов) при организации нового маршрута, организации движения автобусов на действующем маршруте или внесении изменения в схему движения действующего маршрута.

 Данные требования направлены на получение потребителем качественной и безопасной услуги, термин «согласование» подразумевает  возможность упорядочения автовокзалами (автостанциями) посадку (высадку) пассажиров в конкретное время и в конкретном населенном пункте,  что не может привести и не приводит к ограничению конкуренции.

В соответствии с пунктом  2.6. Правил в случае, если заявление подано на организацию нового автобусного маршрута или на внесение изменений в схему движения действующего автобусного маршрута, организатор формирует комиссию по обследованию пригородных и межмуниципальных автобусных маршрутов для проведения оценки соответствия автобусного маршрута требованиям, установленным действующим законодательством.

Абзацем 2 пункта 14, пунктом 25, пунктом 29 Приказа Минтранса РСФСР № 200 от 31 декабря 1981 года установлено, что для решения вопроса о целесообразности открытия маршрута предварительно необходимо выбрать трассу движения и обследовать дорожные условия, перед открытием автобусного маршрута предприятия и организации создают по согласованию с местными Советами народных депутатов комиссии с участием представителей дорожных органов и Государственной автомобильной инспекции. Комиссии обследуют условия организации перевозок на маршруте и составляют акт о готовности маршрута к началу автобусного движения. При наличии недостатков комиссия определяет в акте меры по их устранению с указанием сроков и ответственных лиц. Маршрут открывается после устранения недостатков, отмеченных в акте.

Таким образом, обследование маршрутов производится вне зависимости от того, используется или не используется существующая схема движения.

Согласно пункту 2.10, пункту 3.1., пункту 3.2. Правил на основании распоряжения перевозчик обязан в десятидневный срок составить и представить на утверждение организатору паспорт маршрута в двух экземплярах, согласованный с Управлением Государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного управления внутренних дел по Волгоградской области и организациями, осуществляющими содержание и эксплуатацию автомобильных дорог, а также сводное маршрутное расписание движения автобусов, согласованное с органами местного самоуправления муниципальных районов или городских округов Волгоградской области. По ходатайству перевозчика срок оформления маршрутной документации может быть продлен на 10 дней.

Движение автобусов на маршрутах организуется по расписаниям (графикам), утвержденным организатором. Расписанием определяются количество автобусов на маршруте, интервалы движения, количество рейсов и время движения автобусов между остановочными пунктами. Количество автобусов на маршруте должно соответствовать имеющемуся пассажиропотоку и пропускной способности улично-дорожной сети и дорожных коммуникаций.

Перевозчики обязаны составлять следующие виды расписаний движения:

- сводное маршрутное расписание;

- станционное расписание движения автобусов;

- рабочие маршрутные расписания, выдаваемые для исполнения водителю.

Порядок составления и формы расписаний определяются в соответствии с Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденными Приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31 декабря 1981 г. N 200.

В соответствии с пунктом 52, пунктом 55 Приказа Минтранса РСФСР № 200 от 31 декабря 1981 года автотранспортные предприятия и организации обязаны составлять сводное маршрутное расписание для городских, пригородных и междугородных сообщений в табличной форме. Расписания автобусов для городских и пригородных маршрутов ежегодно утверждаются транспортными управлениями (управлениями пассажирского автомобильного транспорта) по согласованию с местными Советами народных депутатов.

Отмена сводного расписания  ухудшит безопасность дорожного движения, нарушит права потребителей на получение безопасной услуги.

Составление расписания движения автотранспорта на маршруте без учета пассажиропотока нарушает положения пункта 3 Приказа Минтранса РСФСР № 200 от 31 декабря 1981 года.

В пункте 2.12. Правил указано, что после проведения проверки организатор утверждает паспорт маршрута и сводное маршрутное расписание движения автобусов и издает распоряжение об открытии движения на маршруте. Утверждение паспорта маршрута без расписания движения автобусов не допускается.

В случае установления нарушений в оформлении названных документов перевозчик обязан в десятидневный срок устранить нарушения.

Указанный пункт не влечет за собой ограничения прав перевозчика, поскольку утвержденный паспорт маршрута является конечным документом, дающим право работы на маршруте, а без утвержденных  схемы маршрута и графика (расписания) движения осуществление перевозки пассажиров перевозчиками невозможно.

Пунктом 2.17. Правил установлено, что утвержденные паспорт маршрута и расписание движения автобусов аннулируются организатором в случаях:

- невозобновления движения на маршруте в течение трехмесячного срока;

- самовольного изменения перевозчиком утвержденной схемы движения автобусов на маршруте или изменения утвержденного расписания движения автобусов;

- аннулирования действия лицензии на осуществление деятельности по перевозке пассажиров;

- приостановления действия лицензии на осуществление деятельности по перевозке пассажиров на срок более трех месяцев;

- передачи паспорта маршрута или расписания движения автобусов другому перевозчику.

Аннулирование паспорта маршрута и расписания движения автобусов осуществляется путем издания распоряжения организатором.

В соответствии с параграфом 3 раздела 1 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, утвержденных Приказом Министерства автотранспорта РСФСР от 24 декабря 1987 года № 176 автотранспортные предприятия и организации должны обеспечивать потребность населения в пассажирских перевозках, безопасность пассажиров при пользовании автомобильным транспортом, создание им удобств, культурное обслуживание их на автовокзалах, автостанциях, в автобусах, легковых автомобилях, сохранность и своевременную перевозку багажа.

Следовательно, невозобновление движения на маршруте без объективных причин является грубым нарушением транспортной дисциплины, кроме этого нарушаются права потребителей в связи с отсутствием транспортных средств на маршруте или нарушением графика (расписания) движения на маршруте.

На основании пункта 3.3. Правил, расписания движения составляются перевозчиком на основании данных нормирования скоростей движения автобусов и материалов обследования пассажиропотоков на маршрутах.

Независимо от разнотипности подвижного состава на пригородном маршруте норма времени на рейс устанавливается единая, определяемая по подвижному составу с более низкими динамическими качествами.

При утверждении сводного маршрутного расписания организатор должен обеспечить контроль за скоординированным и равномерным движением автобусов на маршруте, обеспечивая равные условия работы на маршруте для всех перевозчиков, а также за соответствием расписания требованиям безопасности дорожного движения.

В соответствии с пунктом 5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса Российской Федерации № 2 от 8 января 1997 года владельцы автобусов обязаны разрабатывать графики (расписания) движения на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами.

Пунктом 5.2.4 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса Российской Федерации № 2 от 8 января 1997 года предусмотрено, что владельцы автобусов обязаны выбирать тип и марку автобусов в зависимости от вида перевозок с учетом дорожных и погодно-климатических условий, устанавливать графики выпуска автобусов на линию с учетом изменения пассажиропотоков по дням недели и часам суток в целях обеспечения перевозок пассажиров без нарушения норм вместимости.

Таким образом, право организатора (заказчика) пассажирских перевозок на установление определенных критериев, связанных с безопасной и своевременной перевозкой пассажиров, не направлено на ограничение свободы предпринимательской деятельности. Организация движения по внутримуниципальным маршрутам должна осуществляться на общих для всех перевозчиков условиях, утвержденных субъектом Российской Федерации.

Согласно пункту 3.5. Правил перевозчики обязаны работать на маршруте по единому сводному маршрутному расписанию. В случае обслуживания автобусного маршрута несколькими перевозчиками в сводном расписании перевозчики указывают порядковые номера автобусов и наименование каждого перевозчика, имеющего оформленный в соответствии с настоящими Правилами паспорт маршрута. В случае если перевозчики не достигли договоренности по составлению сводного маршрутного расписания, то данное расписание составляет организатор.

В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения.

Пунктами 5.2.1 - 5.2.3 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Министра транспорта Российской Федерации от 08 января 1997 года № 2 предусмотрена обязанность владельца автобуса: составить и утвердить на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков; разрабатывать графики (расписания) движения.

Частью пятой статьи 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР (утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 года № 12), предусмотрено, что движение автобусов и таксомоторов на маршрутах организуется по расписанию. Порядок утверждения расписания движения автобусов и маршрутных таксомоторов устанавливается Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР.

Согласно пункту 55 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 31 декабря 1981 года № 200, параграфа 5 "Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР", утвержденных Приказом Министерства