Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2009 по делу n А56-32519/2008. Отменить решение полностью и принять новый с/а

ее разграничения, как «целевое назначение», а потому данные локальные нормативно-правовые акты субъекта Российской Федерации не могут быть применимы к нераспределенным землям.

Исходя из системного толкования подпункта 3 пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга № 282-43, Положения № 1592,  целевое предоставление земельных участков фактически представляет собой предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта недвижимости в соответствии с земельным законодательством и градостроительным законодательством. Таким образом, апелляционная инстанция не усматривает каких-либо противоречий в названных нормативных актах субъекта Российской Федерации федеральному законодательству в части предоставления земельных участков заинтересованному лицу целевым назначением.

В статье 2 Положения № 1592 установлен порядок приема и рассмотрения заявления о предоставлении объекта недвижимости. При этом данный порядок предусматривает, что изначально лицо, заинтересованное в предоставлении объектов недвижимости (потенциальный инвестор), обращается в ГУ «Управление инвестиций» с заявлением о предоставлении объекта недвижимости для строительства и реконструкции по форме, утверждаемой Комитетом по строительству. Основанием для последующего принятия Правительством Санкт-Петербурга решения о предоставлении потенциальному инвестору испрашиваемого объекта недвижимости является сводное заключение, подготовленное ГУ «Управление инвестиций» и содержащее выводы, определенные пунктом 1.6.2 статьи 1 Постановления Правительства  Санкт-Петербурга от 21.09.04 № 1592.

Исходя из статьи 2 названного Постановления Правительства                            Санкт-Петербурга, ГУ «Учреждение инвестиций» в целях составления сводного заключения должно направить соответствующие запросы в уполномоченные органы в строго закрепленные сроки, а последние обязаны направить названному учреждению ответы в установленные Положением № 1592 сроки.

Таким образом, с учетом закрепленного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.04 № 1592 правительство рассматривает документы, подготовленные уполномоченными на то органами в ходе проведения соответствующей процедуры, и по итогам их рассмотрения принимает решения с учетом выводов, содержащихся в этих документах. Такое полномочие правительства вытекает и из пункта 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга № 282-43.

Из материалов дела видно, что ООО «Лента» 11.07.05 подало в ГУ «Управление инвестиций» заявление о предоставлении земельного участка под строительство многофункционального торгового комплекса. При этом для составления сводного заключения по запросам учреждения были получены следующие заключения уполномоченных органов Правительства Санкт-Петербурга: КГА от 15.07.05 № 1-1-11044/13261 (том дела I, листы 114-115); КГИОП от 23.05.08 № 11-434-1 (том дела I, лист 135); ГУ ФРС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 18.07.05 № 2-4738; КУГИ от 14.06.05 № 22530-13 (том дела I, лист 136); Администрации Красногвардейского района от 13.07.05 № 4-1243 (том дела I, лист 134); Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли (далее - КЭРППиТ) от 17.09.04 № 04/8859 (том дела I, лист 130); КЗРиЗ от 30.05.05                     № 6659/к (том дела I, лист 138). По результатам данных писем ГУ «Управление инвестиций» составило сводное заключение № 4/14892/03 о возможности дальнейшего рассмотрения заявления ООО «Лента» об инвестиционном предложении по строительству объектов нежилого назначения на испрашиваемом обществом земельном участке (том дела I, листы 131-132).

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23.08.05 № 1220  испрашиваемый обществом «Лента» земельный участок предоставлен целевым назначением для проведения изыскательских работ (том дела 1, лист 127).

Таким образом, срок предусмотренной законодательством процедуры предоставления ООО «Лента» земельного участка с предварительным согласованием объекта недвижимости составил около 1,5 месяца с даты подачи соответствующего заявления.

В дальнейшем Постановлением от 22.08.06 № 1020 правительство установило обществу «Лента» инвестиционные условия проектирования и строительства многофункционального торгового комплекса на соответствующем земельном участке (том дела 1, листы 125-126).

Как следует из материалов дела, 07.09.05 ООО «ОМИ» подало в ГУ «Управление инвестиций» заявление о предоставлении земельного участка под строительство многофункционального торгового комплекса, одновременно представив такой же комплект документов, как ООО «Лента».

В подпункте 2.3 статьи 2 Положения № 1592 определено, что для подготовки сводного заключения о возможности рассмотрения заявления ГУ «Управление инвестиций» в пятидневный срок со дня регистрации заявления направляет соответствующие запросы в уполномоченные органы.

Исходя из пункта 2.4 статьи 2 Положения № 1592 исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, указанные в пункте 2.3 данного Положения, за исключением КУГИ и КЗРиЗ, готовят заключения по запросу                     ГУ «Управление инвестиций» в десятидневный срок. КУГИ и КЗРиЗ готовят соответствующие заключения в 14-дневный срок.

Кроме того, статьей 3-1 Закона Санкт-Петербурга № 282-43, регулирующей порядок рассмотрения предложений потенциальных инвесторов о предоставлении объектов недвижимости, определено, что такое заявление подлежит рассмотрению уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга органом в срок до трех месяцев с принятием одного из перечисленных в пункте 2 решений.

Как следует из материалов дела, заключение КЗРиЗ № 9933/к составлено 30.09.05, заключение Администрации Красногвардейского района № 4-501 подготовлено 14.03.06.

Из материалов дела также видно, что заключение КГА № 1-4-19750/17579 оформлено лишь 02.12.05, то есть почти спустя три месяца после подачи заявления третьим лицом (том дела I, листы 119-120). Согласно штампу данный документ получен ГУ «Управление инвестиций» 21.12.05. В то же время названное учреждение письмом от 03.04.06 № 4/3610/06 (по истечении четырех месяцев) уведомляет ООО «ОМИ» о том, что вопрос о возможности предоставления объекта недвижимости может быть рассмотрен после выполнения требований, изложенных в заключении Комитета по градостроительству и архитектуре от 02.12.05 (том дела I, лист 118).

Сводное заключение № 4/15637/06 составлено ГУ «Управление инвестиций» только 29.01.07, уже после подачи ООО «ОМИ» 14.09.06 повторного заявления о предоставлении земельного участка под строительство и фактически по результатам повторной процедуры согласования представления земельного участка (том дела I, лист 113). При этом никаких доказательств, свидетельствующих о невозможности подготовки такого сводного заключения в установленные Положением № 1592 сроки и порядке по результатам поданного третьим лицом именно 07.09.05 заявления, заявителем не представлено.

Более того, окончательное решение в отношении испрашиваемого ООО «ОМИ» земельного участка (проведение торгов) принято правительством лишь 08.07.08.

Таким образом, с учетом того обстоятельства, что ООО «ОМИ» и ООО «Лента» одновременно с заявлениями представили одинаковый комплект документов, срок рассмотрения заявления третьего лица значительно превышает срок рассмотрения такого же заявления общества «Лента». В этой связи следует признать обоснованным вывод антимонопольного органа о том, что правительство создало обществу «Лента» преимущественные условия получения испрашиваемого земельного участка для осуществления инвестиционной деятельности по сравнению с ООО «ОМИ» как по способу его предоставления, так и по длительности прохождения процедуры.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что в рассматриваемом случае управление правильно квалифицировало действия правительства как нарушение части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов на рынке розничной торговли путем необоснованного непредоставления с 2005 года земельного участка по адресу: Красногвардейский район, Хасанская ул., участок 1, квартал 46 Ржевка-Пороховые, юго-восточнее пересечения ул. Хасанская и пр. Наставников, для строительства объекта торговли, что может иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции на рынке розничной торговли.

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган, в том числе предупреждает нарушения антимонопольного законодательства федеральными органам исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Согласно подпункту «г» пункта 3 части 1 статьи 23 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что вынесенные в пределах предоставленных антимонопольному органу полномочий решения и выданные на их основании предписания в отношении соответствующих органов должны быть направлены не просто на обеспечение конкуренции, на создание равных условий хозяйствующим субъектам, но и на восстановление прав и законных интересов, нарушенных неправомерными действиями этого органа. При этом порядок восстановления прав и законных интересов лица, нарушение которых выявлено в рамках антимонопольного дела, должен, прежде всего, соответствовать нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения. Избирая конкретный способ восстановления нарушенного права и обязывая соответствующий орган совершить определенные действия по его восстановлению, антимонопольный орган не вправе ограничиться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязан обеспечить именно законность таких действий этого органа, которые последний должен осуществить в соответствии с вынесенными ненормативными актами в целях восстановления нарушенных прав. Кроме того, предписания антимонопольного органа на момент их выдачи должны обладать характером исполнимости.

Так, суд первой инстанции, признавая недействительными оспоренные решение и предписания управления, указал на то, что, обязывая правительство предоставить ООО «ОМИ» спорный земельный участок в аналогичном порядке и в сопоставимые сроки, в соответствии с которыми обществу «Лента» был предоставлен смежный земельный участок под строительство многофункционального торгового комплекса, управление не исследовало вопрос о наличии условий для предоставления третьему лицу испрашиваемого земельного участка вне проведения торгов. Таким образом, по мнению суда, антимонопольный орган не доказал, что избранная им мера реагирования (предоставление ООО «ОМИ» земельного участка в том же порядке, что и обществу «Лента») соответствует восстановлению прав и законных интересов третьего лица в предусмотренном именно земельным законодательством порядке.

С указанным выводом суда не может согласиться апелляционная инстанция, поскольку он опровергается представленным управлением аналитическим отчетом от 25.08.08, а также решением антимонопольного органа от 29.08.08 по делу            № К03-305. Данные документы содержат подробный анализ порядка представления правительством спорных земельных участков ООО «ОМИ» и ООО «Лента», из которых явствует, что на момент подачи третьим лицом заявления никаких ограничений, исключающих возможность предоставления ему испрашиваемого земельного участка под строительство в аналогичном порядке как и обществу «Лента» (вне торгов), не имелось. Такие доказательства не представлены правительством и в суд апелляционной инстанции.

В заявлении, поданном в арбитражный суд, и в отзыве на апелляционную жалобу правительство ссылается на то, что предоставление ООО «ОМИ» земельного участка в аренду в соответствии с земельным и градостроительным законодательством с предварительным согласованием места размещения объекта невозможно на основании пункта 11 статьи 30 ЗК РФ в силу наличия утвержденной градостроительной документации по планировке территории, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, Красногвардейский район, Хасанская ул., участок 1, квартал 46 Ржевка-Пороховые. Таким образом, как полагает заявитель, испрашиваемый третьим лицом земельный участок может быть предоставлен только путем проведения торгов, а потому решение и предписание антимонопольного органа в части обязания правительства отменить постановления Правительства Санкт-Петербурга № 855 и от 22.07.08 № 893 «О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 08.07.08 № 855», а также предоставить земельный участок ООО «ОМИ» в таком же порядке и сроки, как и ООО «Лента», не обладают характером исполнимости.

Как следует из материалов дела, в письме от 27.02.07 № 07/2161 КЭРППиТ, отказывая третьему лицу в предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения, указал на то, что ГУ «Управление инвестиций» приняло решение о возможном включении адреса испрашиваемого ООО «ОМИ» земельного участка в перечень объектов недвижимости, в отношении которых планируется проведение торгов на право строительства или реконструкции (том дела I, лист 112).

В соответствии с пунктом 11 статьи 30 ЗК РФ предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (в редакции, действующей на момент принятия Постановления Правительства Санкт-Петербурга № 855).

По смыслу приведенной нормы одним из условий, исключающих предоставление лицу земельного участка путем предварительного согласования места размещения объекта, является наличие утвержденной градостроительной документации.

Действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации от 24.12.04 № 190-ФЗ не содержит такого понятия как градостроительная документация.

Определение градостроительной документации содержалось ранее в статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.1998 № 73-ФЗ. Так, под градостроительной документацией подразумевалась документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке.

В рассматриваемом случае правительство не представило такой документации ни в антимонопольный орган, ни в ходе разбирательства в арбитражном суде. Постановление