Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.07.2009 по делу n А56-1505/2009. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

№ 135-ФЗ к заключению договоров на земельные участки в силу части 2 этой статьи, не влияет на обоснованность выводов антимонопольного органа о нарушении администрацией антимонопольного законодательства.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав мнение сторон, считает жалобу предприятия не подлежащей удовлетворению на основании следующего.

Частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона № 135-ФЗ данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно части 2 названной статьи целями Закона № 135-ФЗ являются, в том числе обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона № 135-ФЗ.

Как следует из материалов дела, опубликованное объявление о предложении целевой аренды спорного земельного участка под открытую охраняемую автостоянку не содержало никаких критериев порядка оценки требований к организациям, претендующим на получение этого участка. В то же время на право получения в аренду земельного участка под указанные цели претендовало восемь организаций, заявления которых содержали свои особенности в части условий получения этого участка, в том числе установленной цены арендной платы. Следовательно, в этом случае отсутствие строго определенных критериев порядка оценки претендентов исключило объективный и обоснованный выбор именно с точки зрения обеспечения конкуренции, а также предоставило возможность комиссии по своему собственному субъективному усмотрению без установленных организационных и правовых основ защиты конкуренции осуществить такой выбор.

Данное обстоятельство подтверждается и тем, что решение комиссии о выборе СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» для предоставления ему земельного участка на праве аренды для использования под открытую автостоянку не содержит никаких выводов такого предпочтения, равно как и мотивов отклонения предложений иных хозяйствующих субъектов.

Согласно отзыву администрации на заявление ООО «Алекс», направленного в адрес управления, решение о предоставлении СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» земельного участка обусловлено тем, что предприятие обязалось предоставить места для хранения автомобилей «владельцам сносимых гаражей-боксов и льготным категориям граждан на условиях минимальной оплаты из расчета средств на эксплуатацию автостоянки» (том дела I, листы 147-149).

Однако из протокола от 05.09.08 № 14 следует, что                                    общества «Инвест Плюс», «Агамед», «ИН Строй ВЕСТ», претендовавшие на получение спорного земельного участка на праве аренды, также указали на свою готовность предоставить на автостоянке «льготные места по спискам администрации».

С учетом вышеприведенного избранный администрацией способ предоставления земельного участка - принятие решения в отсутствие критериев оценки без проведения торгов и при наличии восьми организаций, соперничающих между собой на право аренды на этот участок, - исключил конкуренцию между хозяйствующими субъектами, а потому обоснованно признан судом первой инстанции противоречащим антимонопольному законодательству.

Не принимается судом апелляционной инстанции ссылка предприятия на наличие у администрации и комиссии в силу регионального законодательства полномочий на принятие решений о предоставлении земельных участков в аренду без проведения торгов. Подзаконные нормативно-правовые акты, равно как и акты субъекта Российской Федерации не могут конкурировать с федеральным законодательством и не предоставляют права соответствующим органам распоряжаться государственными и муниципальными землями с нарушением этого законодательства, включая антимонопольное. Поэтому отсутствие регионального нормативно-правового акта, предусматривающего полномочие администрации и комиссии принимать решение о проведении торгов на право предоставления земельных участков в аренду, на что указывают податель жалобы и заявитель, лишь подтверждает позицию антимонопольного органа о нарушении администрацией и комиссией части 1 статьи 15  Закона № 135-ФЗ.

В апелляционной жалобе предприятие ссылается на то, что управление в ходе рассмотрения дела о нарушении администрацией антимонопольного законодательства не исследовало вопрос о наличии конкуренции на рынке услуг по хранению автотранспорта в Санкт-Петербурге, не устанавливало количество хозяйствующих субъектов, действующих на этом товарном рынке, не провело анализ и оценку конкурентной среды на рынке аренды земельных участков в                Санкт-Петербурге.

В соответствии со статьей 4 Закона № 135-ФЗ товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях), (пункт 1); товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4); конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7).

Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке утвержден Приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 25.04.06 № 108 (далее – Порядок № 108).

Согласно пункту 3 названного Порядка проведение анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке включает, в частности:

- определение временного интервала исследования товарного рынка (подпункт «а»);

- определение продуктовых границ товарного рынка (подпункт «б»);

- определение географических границ товарного рынка (подпункт «в»);

- определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке (подпункт «г»);

- составление аналитического отчета (подпункт «и»).

Материалами дела подтверждается соблюдение антимонопольным органом всех вышеперечисленных этапов (аналитический отчет от 21.11.08; том дела I, листы 172-177).

При определении продуктовых границ товарного рынка управление исходило из того, что ООО «Алекс», по жалобе которого было возбуждено дело о нарушении администрацией антимонопольного законодательства, осуществляет деятельность по эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и оказывает услуги по хранению автотранспортных средств на открытых автостоянках. Таким образом, антимонопольный орган обоснованно определил продуктовые границы товарного рынка как рынок услуг по эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и оказанию услуг по хранению этих средств на открытых стоянках.

Функционирование услуг по эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и оказанию услуг по их хранению на открытых автостоянках напрямую связано с необходимостью получения в аренду земельного участка для размещения таких стоянок. При этом процедура предоставления земельных участков в                 Санкт-Петербурге регламентируется соответствующими нормами регионального законодательства. Следовательно, участники исследуемого рынка, а также иные хозяйствующие субъекты (потенциальные претенденты) в целях осуществления такой деятельности должны приобрести право по установленной процедуре право аренды земельного участка. Данное обстоятельство порождает наличие между этими субъектами конкурентных отношений. Поэтому управление правильно ограничило продуктовые границы, на котором названные субъекты, претендующие на право аренды, являются конкурентами при прохождении процедуры получения права аренды земельного участка, рынком услуг по аренде земельных участков.

С учетом изложенного взаимосвязь аренды земельного участка с деятельностью хозяйствующих субъектов, одинаковые заявленные цели для использования земельного участка, на который претендуют хозяйствующие субъекты – для использования под открытую охраняемую автостоянку, подтверждает наличие конкурентных отношений как на рынке услуг по аренде земельных участков, так и на рынке услуг по эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и оказанию услуг по хранению автотранспортных средств на открытых автостоянках.

Географические границы рынка установлены управлением в соответствии с требованиями Порядка № 108.

Процедура определения границ территории, на которой покупатель (покупатели) приобретает или имеет экономическую возможность приобрести товар и не имеет такой возможности за ее пределами, включает предварительное определение географических границ товарного рынка; выявление условий обращения товара, ограничивающих экономические возможности приобретения товара покупателем (покупателями); определение территорий, входящих в географические границы рассматриваемого товарного рынка (пункт 23 Порядка          № 108).

Согласно пункту 25 Порядка № 108 товарный рынок может охватывать территорию Российской Федерации или выходить за ее пределы (федеральный рынок), охватывать территорию нескольких субъектов Российской Федерации (межрегиональный рынок), не выходить за границы субъекта Российской Федерации (региональный рынок), не выходить за границы муниципального образования (местный или локальный рынок).

Так, управление указало, что на территории Санкт-Петербурга имеется большое количество открытых автостоянок, предлагающих свои услуги по хранению автотранспортных средств. Однако покупатель (потребитель) стремится приобрести необходимые ему услуги по хранению транспортного средства как можно ближе к месту своего проживания, что, в свою очередь, влияет на выбор продавца по размещению своих объектов. Следовательно, антимонопольный орган вправе был ограничить географические границы товарного рынка с учетом специфики организации оказания услуг по хранению автомобилей на открытых автостоянках границами соответствующего района (микрорайона) города Санкт-Петербурга (местный или локальный рынок), а не всей территорией города.

В этой связи апелляционная инстанция считает, что управление обоснованно установило географические границы рынка услуг по аренде земельных участков как Санкт-Петербург, Богатырский пр., участок 7 (северо-западнее пересечения с Яхтенной ул.) площадью 10000 кв.м., кадастровый номер 78:34:4152:1109.

Таким образом, принимая во внимание вышеприведенное, антимонопольный орган правильно определил наличие конкурентных отношений между хозяйствующими субъектами, подавшими заявки на получение права аренды спорного земельного участка в целях его использования под открытую охраняемую автостоянку. 

Никаких доказательств, опровергающих установленные управлением обстоятельства, СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» не представлено.

Учитывая соблюдение антимонопольным органом положений Порядка № 108, апелляционная инстанция отклоняет доводы подателя жалобы в указанной части как противоречащие материалами дела.

Не принимается судом апелляционной инстанции как основанная на неправильном толковании норм материального права позиция предприятия о том, что управление не изучало возможность СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» воздействовать на общие условия обращения товара на данных рынках. Данное обстоятельство не имеет правового значения, поскольку в рамках настоящего спора оценивалось не поведение третьего лица как хозяйствующего субъекта в условиях конкуренции на соответствующем товарном рынке, а исследовались действия администрации как территориального органа исполнительной власти на соответствие антимонопольному законодательству при предоставлении права аренды на спорный земельный участок.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 8 постановления от 30.06.08 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснил: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Анализ приведенного свидетельствует о том, что в рамках выявления нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ подлежит установлению следующее: принятый органом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; отсутствует федеральный закон, разрешивший непосредственно данному органу принять конкретный акт (совершить действие,