Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.03.2009 по делу n А32-9074/2008. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

предоставлена совмещённая лицензия, включающая одновременно несколько видов пользования недрами: разведка и добыча недр. При этом, данной лицензией и приложением № 1 к лицензии установлено, что она предоставляется обществу в целях разведки недр с одновременной добычей валунно-песчано-гравийной смеси т.1, л.д. 30, 31).

Заключение по поводу выдачи лицензии Комитета по земельным ресурсам и землеустройства г. Белореченка также выдавалось исходя из того, что предполагается разведка недр с попутной добычей песчано-гравийной смеси (т.1, л.д. 41).

В соответствии с п. 7.4 Положения …, срок действия лицензии на право пользования недрами исчисляется с даты государственной регистрации лицензии.

Согласно п.3 приложения № 1 к лицензии, срок её действия устанавливается с момента её регистрации в уполномоченном государственном органе (т.1, л.д. 31).

Согласно оттиску штампа на лицензии, она прошла эту государственную регистрацию 24.09.02г. (т.1, л.д. 30).

Исходя из изложенного, общество обязано было приступить к добыче валунно-песчано-гравийной смеси с даты регистрации лицензии, так как разведка недр должна была осуществляться в соответствии с условиями лицензии одновременно с добычей недр. То есть, исходя из указанных условий лицензии, какого-либо отельного срока для начала работ по добыче недр устанавливать в лицензии не требовалось. Этот срок был уже установлен в лицензии путём указания «разведка с одновременной добычей…»

Согласно п. 3 приложения № 1 к лицензии, обществу был установлен ежегодный объём добычи недр в 500 тыс. куб.м. При этом, согласно тем же условиям, значительное (более 20%) уменьшение этого уставленного ежегодного уровня добычи недр должно было согласовываться обществом с органами, предоставившими лицензию (т.1, л.д. 31).

Материалами дела подтверждается и признаётся обществом, что в 2007 году общество этого установленного объёма добычи не достигло и уменьшения объёмов ежегодной добычи смеси с компетентными органами не согласовало.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о формальном наличии у Администрации установленных п.п.5 ст. 20 закона № 2395-1 оснований для принятия решения о досрочном прекращении права пользования общества недрами.

В связи с этим, вывод суда первой инстанции об отсутствии у Администрации законных оснований для принятия оспариваемого решения судом апелляционной инстанции не поддерживается.

Вместе с тем, по мнению суда апелляционной инстанции, указанные неправильные выводы не привели к принятию судом первой инстанции незаконного решения.

В частности, одно лишь формальное наличие у Администрации установленного ст. 20 закона № 2395-1 права на досрочное прекращение пользования недрами не является безусловным основанием для вывода о необходимости принятия такого решения в данном конкретном случае.

Так, досрочное прекращение пользование недрами, аннулирование лицензии не является единственным вариантом реагирования на нарушение условий пользования недрами и единственным способом обеспечения соблюдения лицензионных требований и условий.

В частности, в той же ст. 20 закона № 2395-1 указано, что помимо досрочного прекращения пользования недрами при нарушении условий лицензии, это право пользования может быть также:

- приостановлено;

- ограничено.

Соответственно, выбор одной из трёх указанных выше (досрочное прекращение, приостановление, ограничение права пользования) мер принуждения к недобросовестному пользователю недр за допущенные им нарушения, отнесён к полномочиям органа, выдавшего лицензию. В данном случае, поскольку предметом недропользования являются общераспространённые полезные ископаемые, правом на досрочное прекращение пользования недрами обладает субъект Российской Федерации, на территории которого находятся эти недра.

При этом, осуществляя выбор одной из указанных выше трёх санкций за нарушение условий лицензии, уполномоченный орган обязан выбрать ту меру, которая наиболее отвечает характеру допущенного нарушения.

При этом, данный орган должен учитывать, что досрочное прекращение разрешения на пользование недрами, аннулирование лицензии на этот вид деятельности в силу ст. 49 ГК РФ ограничивает правоспособность юридического лица, поскольку не дает возможность заниматься определенным видом деятельности и соответственно является мерой государственного принуждения.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (Постановление 14-П от 12.05.1998, Постановлении 13-П от 30.07.2001 Определении N 244-О от 14.12.2000, неоднократно подчеркивал, что меры государственного принуждения должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям, предъявляемым к такого рода мерам юридической ответственности.

Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); право частной собственности охраняется законом (статья 35, часть 1) и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (статья 35, часть 3).

Право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютными, могут быть ограничены законом. При этом как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, закрепляющей в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Данному конституционному предписанию корреспондируют положения Всеобщей декларации прав человека (пункт 2 статьи 29), Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 3 статьи 12), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (статья 4), а также положение части первой статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которому государство имеет право обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами и для обеспечения уплаты налогов или других сборов и штрафов.

По смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Таким образом, при выборе одной из перечисленных в ст. 20 закона № 2395-1 мер принуждения к нарушителю (ограничение, приостановление или досрочное прекращение права пользования недрами) уполномоченному на применение таких мер органу следует исходить из того, что досрочное прекращение права пользования является крайней мерой воздействия на нарушителя, которая должна применяться исходя из характера содеянного и только в тех случаях, когда другие, более мягкие меры принуждения, не смогут оказать на нарушителя должного воздействия и не приведут к соблюдению им установленного лицензией порядка пользования недрами.

Исходя из этого, при рассмотрении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами в связи с нарушением условий лицензии, подлежит выяснению не только факт нарушения, но и причины его возникновения, а также наличие возможности устранения этого нарушения (сходная позиция высказана в определении ВАС РФ от 28.04.08г. № 3133/08).

Повторно изучив дело исходя из приведённых выше правовых позиций, суд апелляционной инстанции установил, что оспариваемое решение о досрочном прекращении права пользования недрами было принято Администрацией без учёта указанных обстоятельств.

В частности, Администрацией при принятии оспариваемого решения не было учтено, что после извещения о возможном досрочном прекращении права пользования недрами общество приняло меры, направленные на разработку месторождения и выход на запланированные объёмы добычи.

Так, за период с начала 2007 года обществом была проделана следующая работа, направленная на выполнениё условий лицензии: получено заключение ТЭК по запасам полезных ископаемых Краснодарского края по государственной экспертизе материалов «Отчет о разведке Родниковского месторождения песчано-гравийных смесей в Белореченском районе Краснодарского края (подсчет запасов на 01.01.07 г.) (т.1, л.д. 61-78, т.3, л.д. 80-81); подписан акт определения потерь сельскохозяйственного производства от 26.11.2007 г. (т.1, л.д. 82-85); оформлено свидетельство о регистрации общества в государственном реестре опасных производственных объектов от 24.12.2007 г. № А-30-05601 (т.1, л.д. 18, 21); заключен договор страхования опасного производственного объекта от 06.12.07г. (т.1, л.д. 19-20); согласован с Северо-кавказским межрегиональным Управлением            по        технологическому        и экологическому надзору Ростехнадзора РФ и подписан рабочий проект разработки и горнотехнической рекультивации Родниковского месторождения Валунно-песчано-гравийной смеси в Белореченском районе Краснодарского края;  подписан план развития горных работ по карьеру валунно-песчано-гравийной смеси Родниковского месторождения на 2008 год, в Департамента в 2008 году сдан отчёт о добыче недр (т.3, л.д. 82-84); закуплена и взята в субаренду необходимая для разработки недр открытым способом техника (т.1, л.д. 138-141, т.2, л.д. 10-34); уплачены все текущие налоги за недропользование, платежи, связанные с подготовкой и осуществлением деятельности по добыче недр (т.1, л.д. 141-162, 164-178, т.3, л.д. 106-110, 123-125); предоставлены  необходимые для разработки недр документы в   контролирующие органы   (в  т. ч. расчеты регулярных платежей за пользование недрами в территориальный отдел МПР РФ); заключены договоры на разработку проектно-сметной документации для карьера со сроком окончания работ до 15.12.07г.; произведена почвоведческая экспертиза земли, определена её кадастровая стоимость и составлено земельное дело.

Таким образом, в 2007-2008 годах обществом приняты достаточные меры к реализации своего права на пользование недрами. Судя по времени совершения этих работ, они были активизированы после получения от Департамента уведомления о возможном досрочном прекращении права на разработку недр.

После получения этого уведомления, общество направило в Департамент письмо от 30.01.08г. № 5, в котором отчитывалось о проделанной работе и просило принять во внимание ряд обстоятельств, которые не позволили ему в 2007 году выйти на уровень добычи недр, указанный в лицензии, просило не прекращать действие разрешения, так как им принимаются все меры к тому, чтобы в 2008 году достигнуть этого уровня (т.3, л.д. 66). До этого, 21.09.07г., общество также предоставляло Департаменту информацию о принимаемых им мерах по добыче недр (т.1, л.д. 120).

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что с 2007 года общество принимало достаточные меры к исполнению условий лицензии, которые могли позволить выполнить её условия в 2008-2009 годах.

Сведений о каких-либо негативных последствия для недр, окружающей природной среды от того, что общество не добыло в 2007 году объём валунно-печано-гравийной смеси, предусмотренный лицензией, Администрация и Департамент суду не представили. Доказательств того, что принятые обществом меры к исполнению условий лицензии в части объёмов добычи ни в коем случае не могут привести к положительным результатам, в связи с чем более целесообразным является аннулирование лицензии и передача права на пользование недрами другой организации, суду также не представлено.

Исходя из этого, суд полагает, что применение к обществу после того, как им были приняты меры по исполнению условий лицензии крайней меры принуждения в виде досрочного прекращения срока действия лицензии не адекватны допущенному обществом нарушению, несоразмерны этому нарушению и не отвечают принципам справедливости и разумности.

Кроме того, учитывая, что общество уже приняло все подготовительные меры для начала добычи недр и приступило к их добыче, привлечение для добычи недр другой организации нецелесообразно, так как повлечёт за собою новое приостановление добычи недр, так как этой организации понадобится создание организационно-технических условий для добычи недр, на что необходимо время. Общество же эти условия уже создало.

В дополнение к изложенному, относительно степени злостности допущенного обществом нарушения следует отменить, что при том, что общество с 2002 года было обязано приступить к добыче недр и сдавать об этом необходимую отчётность в Департамент, другие органы, меры реагирования на эти нарушения начали применяться к обществу Департаментом, судя по имеющимся в материалах дела документам, только с 2007 года. То есть, уполномоченными органами было обнаружено, что общество не выполняет условия лицензии и вообще не приступало к разработке месторождения, только спустя 5 лет после выдачи лицензии (в 2007 году). Доказательства того, что должный контроль за деятельностью  общества осуществлялся уполномоченными в этой области органами с 2002 по 2006 годы (общество привлекалось к административной ответственности, ему направлялись предписания об устранении нарушений и т.д.) в деле отсутствуют.

В связи с этим, суд полагает, что отсутствие должного контроля за деятельностью общества со стороны уполномоченных органов не может быть поставлено в вину общества. После начала этой контрольной деятельности, совпавшей со сменой его участников, общество в течение 2007 года приняло должные меры к обеспечению выполнения условий лицензии.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что формальное наличие основания для досрочного прекращения права пользования недрами не должно было привести к реализации данного полномочия в отношении общества, с учётом принятых им мер к выполнению условий лицензии.

Оспариваемое решение Администрации о досрочном прекращении права пользования недрами является преждевременным и, как мера государственного принуждения, несоразмерна тяжести и характеру допущенного обществом нарушения.

При принятии решения не рассматривалась возможность устранения допущенного обществом нарушения, не учтено, что на дату принятия этого решения общество приняло ряд мер организационно-технического характера в целях исполнения условий лицензии. То есть, возможность устранения нарушения недропользования у общества имелась.

Таким