Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2009 по делу n А50-13826/2008. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый с/а

Пушкина, 64 (т.1, л.д.99).

Выдаче указанного разрешения предшествовало неоднократное обращение Япарова В.М. в Департамент имущественных отношений администрации г. Перми о даче согласия на разрешение проектирования, строительства и реконструкции (без изменения целевого назначения), а именно пристроя к бане «Пушкинская» (письмо от 01.03.2005г. б/н; письмо №19-16-12930 от 26.07.2007г., т.2, л.д.8-9; 34), рассмотрев которые Департамент имущественных отношений администрации г. Перми письмами от 25.03.2005 №19-10-8268, и от 27.07.2007 №19-19-6618/12 согласовал ИП Япарову В.М. проведение реконструкции со строительством пристроя к арендуемому объекту – зданию  бани (т.1, л.д.149, т.2, л.д.9).

Приказом Департамента планирования и развития территории города Перми от 4 июня 2008г. № 510-п разрешение на строительство от 11.10.2007г. «О реконструкции и строительстве оздоровительного центра (реконструкция бани) со строительством пристройки по адресу: Пермский край, город Пермь, Свердловский район, ул. Газеты Звезда 38/ул. Пушкина, 64», как не соответствующее требованиям ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Положению о департаменте планирования и развития территории города Перми,   отменено (т.2 л.д. 86). 21.07.2008г. по результатам совещания в Администрации г. Перми о законности действий ДПиР в части издания приказа об отмене указанного разрешения на строительство,  принято решение об отмене в срок до 25.07.2008г. приказа № 510-п от 04.04.2008г. ДПиР (т.2 л.д.87-91).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснил: при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, оспариваемые акты, действия (бездействие) органов местного самоуправления, которые не допускают, ограничивают, устраняют конкуренцию либо могут привести к этому, должны соответствовать конкретной норме действующего законодательства Российской Федерации, в противном случае данные акты, действия (бездействие) нарушают требования, установленные частью 1 статьи 15 Закона.

Право органов местного самоуправления городского округа рассматривать вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа закреплено в пункте 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В Уставе г.Перми данное право определено в пункте 4 статьи 59.

Функциональным органом Администрации города Перми, уполномоченным на распоряжение и управление муниципальным имуществом, является Департамент имущественных отношений администрации города Перми.

Вместе с тем, Положением о Департаменте имущественных отношений Администрации г.Перми, утвержденным Постановлением Администрации г.Перми от 14.05.2005 №1024, полномочия ДИО Администрации г.Перми по согласованию права на проведение реконструкции со строительством объекта капитального строительства не предусмотрены.

К основным целям деятельности департамента отнесено, в том числе, осуществление полномочий Администрации г. Перми по рациональному управлению и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Перми (кроме земельных участков).

При осуществлении полномочий Администрации г. Перми  по управлению и распоряжению имуществом департамент осуществляет такие функции, как обеспечение правовой защиты имущественного комплекса г. Перми, передача муниципального имущества в аренду, разрабатывает проекты нормативных распорядительных документов по вопросам управления, распоряжения, пользования муниципальным имуществом (п.3 положения).

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (ч.2 ст.51 Кодекса).

Для получения указанного разрешения застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений органы заявление о выдаче разрешения с приложением документов, указанных в пункте 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ. Одним из таких документов является согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта (подпункт 6).

Суд апелляционной инстанции отмечает, что в соответствии с данной нормой Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также положением о департаменте,  ДИО Администрации г.Перми имел полномочия на согласование только  реконструкции арендуемого здания бани, как объекта муниципальной собственности.

Согласно пунктам 13, 14, статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ, строительством является создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства); а реконструкцией - изменение параметров объектов капитального строительства, их частей и качества инженерно-технического обеспечения. Основания для отождествления реконструкции со строительством нового объекта отсутствуют.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со ст.71 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Из письма Краевого государственного учреждения «Управление государственной экспертизы Пермского края» от 21.02.2008г. (т.1, л.д.100) усматривается, что, несмотря на то, что архитектурно-планировочное задание подразумевает единый объект, проектируемая пристройка отделена от существующего здания бани деформационным швом, имеет свой фундамент, дверными проемами оба здания не соединяются, инженерное оборудование и системы предусмотрены индивидуально для пристройки и не зависят от инженерных систем и оборудования бани, за исключением водоснабжения. Эксплуатация пристройки является автономной.

В соответствии с техническим заключением ООО «Центр» по объекту строительства - 10-этажной пристройки к зданию бани по адресу: г.Пермь, ул.Пушкина/Г.Звезда, 64/38, существующее здание 2-этажной бани и проектируемая 10-этажная пристройка являются самостоятельными объектами, расположение которых предусматривается вплотную друг к другу (т.3, л.д.41-44).

При этом судом апелляционной инстанции признается необоснованным вывод суда первой инстанции о признании указанного выше технического заключения недопустимым доказательством, поскольку целью исследования являлся анализ объемно-планировочного решения, конструкторских решений по проекту реконструкции здания бани и строительства 10-этажной пристройки, при этом лицензией №Д 774455 от 28.08.2006г.  ООО «Центр» наделено правом осуществления деятельности по проектированию зданий и сооружений и их комплексов (т.1, л.д.45-46).   Документов, опровергающих выводы заключения, ни заявителем по делу, ни индивидуальным предпринимателем представлено не было.

А кроме того, и из текста самих разрешительных писем усматривается, что Департамент имущественных отношений администрации г.Перми согласовал реконструкцию и строительство объекта капитального строительства - оздоровительный центр.                                      

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что Департаментом имущественных отношений администрации г.Перми согласованы как реконструкция существующего здания бани, так  и строительство нового объекта (пристройки), не относящегося к имуществу городского округа - город Пермь.

Вместе с тем, как было указано выше ни нормами федерального законодательства, ни Положением о Департаменте имущественных отношений администрации г.Перми полномочия ДИО администрации г.Перми по согласованию права на проведение реконструкции со строительством объекта капитального строительства не предусмотрены.

Ссылка заявителя на ч.2 ст.209 Гражданского кодекса Российской Федерации не свидетельствует о законности принятых актов о согласовании, поскольку, как указано выше, собственник – муниципальное образование,  вправе по своему усмотрению совершать любые действия в отношении принадлежащего ему муниципального имущества. При этом, согласование по созданию нового объекта, не относящегося к собственности муниципального образования,  из указанной нормы не следует.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что ДИО администрации г.Перми. согласовав  проведение реконструкции со строительством объекта капитального строительства, тем самым распорядился земельным участком,  находящимся в муниципальной собственности, в целях нового строительства, в то время как полномочия по управлению и распоряжению такими земельными участками  исключены из полномочий Департамента (п.2.1.1 Положения). Договор аренды земельного участка предусматривает обязанность арендатора использовать его в соответствии с целевым назначением (п. 3.2.), т.е. для  использования под 2-х этажное кирпичное нежилое здание бани.  

Возражения представителя индивидуального предпринимателя Япарова В.М. в той части, что поскольку данный земельный участок не может быть предоставлен под строительство никому из участников рынка строительства жилья, то  отсутствует факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции, не принимаются арбитражным судом во внимание. Данное обстоятельство тем более свидетельствует о фактическом предоставлении преимущества одному субъекту рынка перед другими, при отсутствии установленных действующим законодательством оснований.

Принимая решение по делу, суд первой инстанции исходил из недоказанности антимонопольным органом выводов о том, что при согласовании и последующем принятии спорного разрешения, предусматривающего реконструкцию здания бани, органом местного самоуправления - Администрацией г.Перми в лице его структурных подразделений были допущены нарушения антимонопольного законодательства, указанные в оспариваемом решении.

Данный вывод суда первой инстанции является ошибочным.

Как следует из оспариваемого заявителем по делу решения антимонопольного органа, Департаментом имущественных отношений администрации г.Перми допущены нарушения требований ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившиеся в согласовании ДИО администрации г.Перми ИП Япарову В.М. проведения реконструкции со строительством пристроя к арендуемому объекту - зданию бани по адресу: г.Пермь, ул.Г.Звезда/Пушкина, 38/64 (путем направления разрешительных писем) с превышением полномочий и в отсутствие оснований, предусмотренных федеральным законом, что является необоснованным предоставлением преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту, действующему на рынке строительства недвижимости, по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке, что может привести к ограничению конкуренции.

Целями законодательства о конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (статьи 1 и 3 Закона N 135-ФЗ).

Согласно ч.1 ст.15 ФЗ № 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Исходя из содержания приведенных норм,  указанные запреты ориентированы на органы публичной власти и распространяются на акты и действия указанных органов в сфере публичных правоотношений. Данные запреты преследуют цель предотвращения негативного влияния органов власти на конкурентную среду с помощью административных, властных методов воздействия.

Таким образом, одним из обязательных условий отнесения соответствующих отношений к подлежащим регулированию Законом о конкуренции является влияние этих отношений на конкуренцию, определение которой дано в пункте 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ: "соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке".

Под  товарным рынком понимается  сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (п. 4 ст. 4 ФЗ).

При этом, признаками ограничения могут быть как поименованные в п. 17 ст.