Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2011 по делу n А60-37875/2011. Постановление суда апелляционной инстанции по существу спора,Иск удовлетворить полностью

участниками аукциона пять участников (т.1 л.д. 130-132).

26.04.2011 проведен открытый аукцион, результаты которого отражены в протоколе № 544А/1/2. Последнее предложение о цене контракта поступило от ООО «Капиталъ», данный участник признан победителем аукциона (т.1 л.д. 133-134). Протокол аукциона №544А/1/2  и информация о победителе аукциона направлены Управлением муниципального заказа в адрес муниципального заказчика вместе с сопроводительным письмом от 03.05.2011 (т. 2 л.д. 74). В соответствии с разделом IX Документации об аукционе победителю аукциона направлен муниципальный контракт для подписания в установленные сроки.

В период с 03.05.2011 по 05.05.2011 Контрольно-аналитическим департаментом администрации г. Перми (далее - Контрольно-аналитический департамент) проведена внеплановая проверка соблюдения Управлением муниципального заказа законодательства и иных нормативных правовых актов при проведении открытого аукциона, по результатам которой составлен акт проверки от 05.05.2011 (т. 2 л.д. 56-60).

В ходе проверки выявлено нарушение законодательства о размещении заказов, выразившееся в том, что уполномоченным органом в документации об аукционе не было установлено требование о предоставлении в составе заявки лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. Помимо указанного в акте проверки отражены следующие замечания: 1) вследствие формального подхода уполномоченного органа к изложению разъяснений положений документации об аукционе потенциальный круг субъектов строительного рынка был сужен; 2) имеет место недостаточная проработка заказчиком технического задания и проекта муниципального контракта на этапе планирования заказа, уполномоченным органом - положений документации об аукционе (т. 2 л.д. 59).

 На основании акта внеплановой проверки комиссией Контрольно-аналитического департамента вынесено предписание от 06.05.2011 (с учетом изменений от 17.05.2011), которым Управлению муниципального заказа предписано устранить выявленные нарушения в срок до 25.05.2011 путем внесения изменений в документацию об аукционе с учетом выявленного проверкой нарушения и размещения соответствующей информации на официальном сайте о факте отмены протокола №544/1/1  рассмотрения заявок на участие в открытом аукционе, протокола аукциона №544 А/1/2; возврата участникам размещения заказа заявок на участие в аукционе с уведомлением их о возможности повторной подачи заявки; продления срока подачи заявок с учетом установленного ст. 34 Закона о размещении заказов срока; размещения на официальном сайте информации, подтверждающей факт внесения изменений в документацию об аукционе с учетом выявленного в ходе проверки нарушения Закона о размещении заказов  (т. 1 л.д. 137, т. 2 л.д. 78).

06.05.2011 Департамент образования известил ООО «Капиталъ» о невозможности заключения муниципального контракта в связи с вынесением предписания Контрольно-аналитического департамента (т. 1 л.д. 138).

В целях исполнения предписания Управлением муниципального заказа 11.05.2011 отменен протокол аукциона № 544А/1/2 от 26.04.2011, о чем на официальном сайте размещено соответствующее извещение (т. 1 л.д. 142).

13.05.2011 аукционной комиссии принято решение об отмене протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе № 544А/1/2 от 25.04.2011 (т. 1 л.д. 143).

25.05.2011 на официальном сайте опубликовано извещение №544/А/7 о внесении изменений в извещение и документацию об аукционе на право заключить муниципальный контракт на строительство нового корпуса здания по адресу г. Пермь, ул. Сибирская, д. 33, МОУ «Гимназия №11 имени С.П. Дягилева», которым извещение о проведении открытого аукциона от 31.12.2010 №544А изложено в новой редакции.

Не согласившись с предписанием Контрольно-аналитического департамента и последующими за ним решениями об отмене результатов аукциона, усматривая незаконные действия и бездействие Департамента образования, выразившиеся в отказе от заключения муниципального контракта, ООО «Капиталъ» обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

В соответствии со ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4); обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).

Таким образом, в предмет доказывания по делу о признании недействительным решения, незаконными действий (бездействия) муниципального органа входит рассмотрение вопросов о наличии у муниципального органа соответствующих полномочий, нарушение требований закона при принятии решения и осуществлении оспариваемых действий (бездействия), а также нарушение прав и законных интересов заявителя либо нарушение публичных интересов. В данном случае бремя доказывания соответствия оспариваемых решений, действий требованиям законодательства, отсутствия незаконного бездействия возлагается на орган или лицо, принявший решение, совершивший действие (допустивший бездействие), а факт нарушения оспариваемым решением, действиями (бездействием) законных интересов заявителя - на последнего.

В рассматриваемом деле спорными являются правоотношения сторон, возникшие в сфере размещения заказов на выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд регулирует Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ)

Названный Федеральный закон устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов (ч. 1 ст. 1 Закона N 94-ФЗ).

В силу п. 4 ст. 17 Закона №94-ФЗ Контрольно-аналитический Департамент администрации города Перми как орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом местного самоуправления, вправе осуществлять внеплановые проверки  при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Как пояснили представители заинтересованного лица (администрации города Перми), в рассматриваемом случае основанием для проведения внеплановой проверки послужило письмо руководителя Управления муниципального заказа (непосредственного организатора торгов) от 28.04.2011, адресованное начальнику Контрольно-аналитического департамента, в котором содержится информация о допущенных ошибках в конкурсной документации.

Согласно ч. 5 ст. 17 Закона №94-ФЗ внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или оператора электронной площадки либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в целях контроля за исполнением предписаний, выданных в соответствии с частью 9 настоящей статьи.

Таким образом, по смыслу приведенной нормы, информация о нарушении законодательства может исходить от лица, имеющего юридический  интерес в осуществлении контроля в целях восстановления публичного порядка и нарушенных гражданских прав.

Между тем в распоряжении о проведении внеплановой проверки от 05.05.2011 основания для проведения проверки не указаны, данных о том, что при назначении проверки Контрольно-аналитический департамент располагал какой-либо информацией о допущенных нарушениях в материалы дела не представлено (т. 2 л.д. 53). В отчете по материалам проверки сведений о поступлении письма от 28.04.2011 года не имеется (т. 2 л.д. 55).

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности Контрольно-аналитическим департаментом правовых оснований для проведения внеплановой проверки

Согласно п. 1 ч. 9 ст. 17 Закона N 94-ФЗ при выявлении в результате проведения плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или оператора электронной площадки либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии нарушений указанными в части 1 настоящей статьи лицами законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления вправе выдать заказчику, уполномоченному органу, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании торгов.

Следовательно, при вынесении предписания в адрес уполномоченного органа (организатора торгов) с требованием об отмене результатов проведенного аукциона орган, вынесший предписание, должен обосновать, в чем выразилось нарушение прав и законных интересов участников размещения заказа.

В оспариваемом предписании не содержится сведений о том, в чем выразилось нарушение прав участников размещения заказа, также как и иных лиц, заинтересованных в размещении муниципального заказа.

Спор между сторонами по настоящему делу возник по вопросу о необходимости включения в аукционную документацию требования о предоставлении в составе заявки лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Отсутствие такого требования, по мнению заинтересованного лица, свидетельствует о нарушении ч. 4 ст. 34, ст. 11 Закона №94-ФЗ, на что указано в акте проверки от 05.05.2011. Именно данное нарушение послужило  основанием для вынесения обжалуемых предписания, решений, которыми Управление муниципального заказа отменило результаты проведенного 26.04.2011 аукциона, а также извещения №544А/7 о внесении изменений в извещение и документацию об аукционе. Извещение о проведении открытого аукциона №544А в новой редакции содержит требование о необходимости представления участником размещения заказа в составе заявки на участие в аукционе копии действующей лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I – IV класса опасности (раздел IV, п. 9, п. 5) (т.3 л.д. 4-9).

В силу ч. 1 ст. 10 Закона №94-ФЗ размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме.

В соответствии ч. 1 ст. 34 Закона N 94-ФЗ документация об аукционе разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом.

Документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика (ч. 2 ст. 34 Закона N 94-ФЗ).

В соответствии с ч. 2.1 ст. 34 Закона №94-ФЗ не допускается включать в документацию об аукционе (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требования к производителю товара, к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена настоящим Федеральным законом.

Частью 3.1 ст. 34