Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2012 по делу n А71-9441/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Изменить решение (определение) суда в части и принять новый судебный акт

Республики на предоставление жилищных займов и контроля за их целевым использованием (л.д.142-149 том 1).

Принятие (издание) Правительством Удмуртской Республики постановления от 09.04.2007 №52  расценено антимонопольным органом как нарушение ч.1 ст.15 Федерального закона №135-ФЗ, выразившееся  в предоставлении открытому акционерному обществу «Ипотечная корпорация Удмуртской Республики» преимущественные условия деятельности, что приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке финансовых услуг по выдаче жилищных займов за счет средств бюджета Удмуртской Республики.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке ст.71 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

  В соответствии со ст.198 и ст.200 АПК РФ оспариваемый ненормативный правовой акт может быть признан судом недействительным при наличии в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

         Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, принявший акт.

  Федеральным законом  от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" определены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

  В силу пунктов 1 и 2 статьи 22 Федерального закона «О защите конкуренции» антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

  В силу пункта 1 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23  Федерального закона «О защите конкуренции» антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

  Таким образом, оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа по результатам рассмотрения возбужденного дела о нарушении антимонопольного законодательства №ТГ 08-02/2010-75 вынесено уполномоченным лицом.

  При этом следует отметить, что рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Правительства Удмуртской Республики произведено с соблюдением процессуальных требований, без нарушений прав и законных интересов лица, в отношении которого было возбуждено дело.

   Как правильно указал заявитель, антимонопольным органом в отношении Правительства Удмуртской Республики было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», о чем было вынесено определение, по признакам нарушения по части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» определение не выносилось.

   Однако доводы заявителя, основанные на данных обстоятельствах, о допущении антимонопольным органом процессуального нарушения, влекущим признание недействительными оспариваемое решение и предписание, подлежат отклонению.

   В соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного Приказом ФАС РФ от 25.12.2007 №447 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 31.01.2008 №11067), лицами, участвующими в деле, являются: заявитель, ответчик по делу, заинтересованные лица (пункт 3.36).

   В силу пункта 3.36.2 Административного регламента ответчиком по делу является лицо, в отношении которого подано заявление, материалы или в действиях (бездействии) которого антимонопольным органом обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства. Лицо признается ответчиком по делу с момента возбуждения дела, в ходе рассмотрения дела, если комиссией будет установлено, что в действиях (бездействии) лица, не являющегося ответчиком по делу, содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства. О привлечении такого лица в качестве ответчика по делу комиссия выносит определение.

   Из материалов дела следует, что дело №ТГ 08-02/2010-75 о нарушении антимонопольного законодательства было возбуждено по результатам проверки соблюдения антимонопольного законодательства Министерством строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики.

  В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган установил, что в действиях Правительства Удмуртской Республики также усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства.

  Правительство Удмуртской Республики определением от 07.10.2010  было привлечено к рассмотрению дела №ТГ 08-02/2010-75 в качестве ответчика (л.д.63-66 том 2).

  Обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства, явились передача исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики обязательств по организации процесса компенсации денежных средств из бюджета Удмуртской Республики хозяйствующему субъекту. Для полного выяснения обстоятельств в соответствии с предоставленными полномочиями антимонопольным органом истребовались от лиц, участвующих в деле, документы, рассмотрение дела откладывалось, Правительству Удмуртской Республики был придан процессуальный статус ответчика. Таким образом, установление в действиях Правительства Удмуртской Республики нарушений антимонопольного законодательства, квалифицируемых антимонопольным органом по части 1 и части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», по обстоятельствам передачи исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики обязательств по организации процесса компенсации денежных средств из бюджета Удмуртской Республики хозяйствующему субъекту, а также определения порядка предоставления данным хозяйствующим субъектом жилищных займов гражданам льготной категории за счет средств бюджета, не нарушают процессуальных прав данного ответчика, который мог и фактически реализовал гарантированное право на защиту, предоставив возражения, касающиеся вышеуказанных обстоятельств.

 Суд апелляционной инстанции также не усматривает процессуальных нарушений в том, что получающие компенсации лица не были привлечены к участию в рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку предметом рассмотрения дела является законность и обоснованность передачи полномочий по выплате компенсации и выдаче жилищных займов, а не проверка правового обоснования компенсационных выплат данным лицам.

 По истечению срока давности, предусмотренного статьей 41.1 Федерального закона «О защите конкуренции», выводы суда первой инстанции апелляционная инстанция находит ошибочными. Соответствующие возражения на доводы апелляционной жалобы по данному вопросу суд апелляционной инстанции отклоняет.

 В силу статьи 41.1 Федерального закона «О защите конкуренции» дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

 При определении характера вменяемых антимонопольным органом нарушений суд апелляционной инстанции считает, что принятие (издание) спорных нормативных актов Правительства УР следует рассматривать неразрывно с его исполнением, поскольку в качестве нарушения рассматривается передача хозяйствующему субъекту функций и прав государственного органа, создание ему преимущества при осуществлении операций со средствами бюджета с момента принятия нормативных актов и продолжающихся во исполнение данных нормативных актов.   

  Правоотношения, возникшие и продолжающиеся в связи с наделением спорных полномочий, носят длящийся характер, следовательно, срок давности для принятия решения о признании их нарушениями антимонопольного законодательства  следует исчислять с момента их обнаружения.

  По данному основанию также признаются ошибочными выводы суда и подлежат отклонению доводы заявителя и третьего лица Министерства строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики  в той части, что действие Федерального закона «О защите конкуренции» не распространяется на постановление Правительства УР от 03.10.2005 №137.

         При этом следует отметить, что на момент принятия (издания) данного постановления действовал Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", запрещающий совершение действий, квалифицированных уполномоченным органом как нарушение антимонопольного законодательства.

 Относительно оценки действий Правительства УР по передаче хозяйствующему субъекту функций и прав государственного органа, создание ему преимущества при осуществлении операций со средствами бюджета суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

 В силу ст.6 Бюджетного кодекса РФ  главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом; распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

 Бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) определены в статье 154 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

  В силу положений статьи 179 Бюджетного кодекса РФ долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

  Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

  Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

  В соответствии со ст.1 Закона Удмуртской Республики от 02.03.2001 №6-РЗ «О Правительстве Удмуртской Республики» Правительство Удмуртской Республики осуществляет исполнительную власть Удмуртской Республики и является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики.

  В соответствии со ст.13 Закона Удмуртской Республики от 02.03.2001 №6-РЗ «О Правительстве Удмуртской Республики» Правительство Удмуртской Республики в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики, настоящим Законом, другими законами Удмуртской Республики, указами Президента Удмуртской Республики издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

  С целью создания эффективных финансовых механизмов ипотечного жилищного кредитования населения Удмуртской Республики, привлечения долгосрочных ресурсов в жилищную сферу и развития инфраструктуры системы ипотечного жилищного кредитования Правительство Удмуртской Республики постановлением