Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2014 по делу n А76-17249/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

объекта (далее - муниципальная услуга), которые должны соответствовать общим требованиям законодательства, предъявляемым при оказании муниципальных услуг.

Подпунктами 1, 2 пункта 7 Регламента №1 предусмотрено предоставление лицом, обратившимся с заявлением на получение муниципальной услуги,  документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, в том числе представление: схематического чертежа места расположения объекта (документ № 2 подпункта 1 пункта 7 Регламента № 1); схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в двух экземплярах (документ № 3 подпункта 2 пункта 7 Регламента № 1);эскизного проекта размещения планируемого объекта (документ № 4 подпункта 2 пункта 7 Регламента № 1); заключения территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области (документ № 5 подпункта 2 пункта 7 Регламента № 1); согласования с отделом государственной инспекции безопасности дорожного движения управления внутренних дел по городу Магнитогорску (документ № 6 подпункта 2 пункта 7 Регламента               № 1); технических условий о возможности подключения планируемого объекта к инженерным сетям и иных согласований, указанных в форме акта о выборе земельного участка (документ № 7 подпункта 2 пункта 7 Регламента № 1).

Подпункты 1, 2 пункта 8 Регламента № 2 также предусматривают предоставление заявителем на получение муниципальной услуги  документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, не предусмотренных действующим законодательством, в том числе: схематического чертежа, места расположения объекта (документ № 2 подпункта 1 пункта 8 Регламента № 2); эскизного проекта размещения планируемого объекта, (документ № 2 подпункта 2 пункта 8 Регламента                № 2); схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории (документ № 3 подпункта 2 пункта 8 Регламента № 2).

При этом представление неполного пакета документов  согласно пункту 8 Регламента № 1, пункту 9 Регламента № 2 является основанием для отказа в приёме документов.

Согласно пункту 10 и подпункту 1 пункта 27 Регламента № 2 одним из оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги является выполнение схемы расположения земельного участка, на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории ненадлежащим образом.

В соответствии с пунктом 23 Регламента № 1 в течение 180 календарных дней с даты выдачи формы акта о выборе заявитель осуществляет выполнение работ по согласованию, подготовке акта или схемы о выборе земельного участка (топогеодезическая съемка, разработка эскизного проекта, определение площади необходимого земельного участка, разработка схемы расположения земельного участка на кадастровой карте, получение технических условий о возможности подключения планируемого объекта к инженерным сетям, получение заключения территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области, согласование с отделом государственной инспекции безопасности дорожного движения управления внутренних дел по городу Магнитогорску) и при необходимости иные согласования, указанные в форме акта о выборе земельного участка.

Пунктом 24 Регламента № 2 предусмотрено, что после получения письма Администрации, схемы земельного участка, топографической съёмки земельного участка (при наличии в архиве Управления архитектуры и градостроительства Администрации), писем сетевых организаций об обеспечении земельного участка объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и иных организаций, согласование которых необходимо, заявитель выполняет действия, связанные с взаимодействием с проектной организацией для выполнения эскизного проекта размещения планируемого объекта и взаимодействием с землеустроительной организацией, выполнение схемы расположения на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

На основании ч. 1 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьёй 29 настоящего Кодекса, непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчёты.

Согласно п. 2 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьёй 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в её границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Необходимая информация о разрешённом использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.

Таким образом, осуществляемая органом местного самоуправления процедура выбора земельного участка представляет собой определение вариантов размещения объекта и проведение процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Предоставление иных документов и (или) осуществление заявителем иных действий, кроме указанных в ч.1 ст.31 Земельного кодекса Российской Федерации, нормами земельного законодательства для выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта, не предусмотрено.

Перечисленные в спорных пунктах Регламентов действия и документы, совершения (представления) которых  требуют Регламенты от лица, обратившегося с заявлением об оказании муниципальной услуги, и несовершение (непредставление) которых может являться основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги согласно пунктам 7,8,23 Регламента № 1, пунктам 8,9, 24,27 Регламента № 2,  по сути своей представляют собой действия по выбору земельного участка обязанность по  выполнению которых  возложена на орган местного самоуправления в силу п. 2   ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон № 210-ФЗ) нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Согласно п. п. 7, 8 ст. 14 Закона № 210-ФЗ стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (административный регламент предоставления муниципальной услуги) должен содержать, в числе прочего, исчерпывающий перечень оснований для отказа в приёме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, а также исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги.

На основании пп. 1-3 ч. 1 ст. 7 Закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя: представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг; представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определённый частью 6 настоящей статьи перечень документов. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе. Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением получения услуг и получения документов и информации, предоставляемых в результате предоставления таких услуг, включённых в перечни, указанные в части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.

В нарушение положений перечисленных норм права приведённые выше спорные положения Административных регламентов по сути возлагают на лиц, обращающихся с заявлением об оказании муниципальной услуги, обязанность по совершению действий и представлению документов, совершение и оформление которых составляет суть  муниципальной услуги по выбору земельного участка для строительства, что противоречит пп. 1-3            ч. 1 ст. 7 Закона   № 210-ФЗ, а также устанавливают не предусмотренные законом основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги, что противоречит    п.п. 7, 8 ст. 14 Закона № 210-ФЗ.

Соответственно, включив спорные пункты в Административные регламенты, орган местного самоуправления тем самым фактически переложил часть своих обязанностей по оказанию муниципальной услуги на тех лиц, которые обращаются с заявлением об оказании подобных услуг, в связи с чем коллегия судей апелляционного суда отклоняет довод апеллянта о том, что обязанность по представлению дополнительных документов введена Административными регламентами в целях обеспечения интересов лиц, обращающихся с заявлениями о предоставлении муниципальных услуг.

Возложив на лиц, обращающихся с заявлением о предоставлении муниципальной услуги, обязанность по совершению не предусмотренных законом действий и представлению не установленных законом документов,  орган местного самоуправления тем самым создал хозяйствующим субъектам необоснованные препятствия для осуществления их деятельности, в связи с чем его действия правомерно были квалифицированы антимонопольным органом и судом первой инстанции как нарушения   п. 2  ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, запрещающей органам местного самоуправления создавать необоснованные препятствия для осуществления деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путём установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

С учётом изложенного, антимонопольный орган и суд первой инстанции пришли к обоснованному выводу о том, что действия Администрации по установлению в спорных пунктах Регламентов №№ 1 и 2 обязательных для предоставления документов, предоставление которых не предусмотрено земельным законодательством, и совершения действий, не предусмотренных действующим законодательством, под угрозой отказа в предоставлении муниципальной услуги возлагают на хозяйствующих субъектов дополнительные, не предусмотренные законодательством обязанности, создают необоснованные препятствия в выборе земельного участка для строительства, получении предварительного согласования места размещения объекта и последующего получения земельного участка для строительства в целях ведения предпринимательской деятельности с использованием, земельных участков и строений на них, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и противоречит п. 2 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Пункты 7, 8 и 9 оспариваемого решения антимонопольного органа носят организационный характер и самостоятельного значения не имеют, что исключает возможность признания их недействительными  отдельно от иных пунктов решения УФАС по Челябинской области.

С учётом изложенного, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требований заявителя о признании недействительными пунктов 1, 3-9 решения антимонопольного органа, а также соответствующего данным пунктам предписания об устранении допущенных нарушений антимонопольного законодательства путём исключения положений, нарушающих нормы антимонопольного законодательства, из содержания действующего Административного регламента.

Довод заявителя об отсутствии у антимонопольного органа полномочий на выдачу предписаний о внесении изменений в нормативные правовые акты органа местного самоуправления (Административные регламенты) являлся предметом рассмотрения в суде первой инстанции, который, опираясь на положения подпункта «а» п.3 ч.1 ст.23 Закона о защите конкуренции и определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2012 №630-О, обоснованно указал на то, что предписание вынесено в пределах полномочий, предоставленных действующим законодательством заинтересованному лицу, поскольку  из положений приведённых норм следует, что предписание об изменении нормативного правового  акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом в целях исключения из такого акта не