Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2014 по делу n А76-10868/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

На основании пункта "в" статьи 14 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ) организации обязаны обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях.

В силу пункта 2 статьи 9 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» НАСФ создают организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономическое значение или представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время.

В соответствии с пунктом 3 статьи 7 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (далее - Федеральный закон от 22.08.1995 № 151-ФЗ) нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями из числа своих работников в обязательном порядке, если это предусмотрено законодательством Российской Федерации, или по решению администраций организаций в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 4 Порядка от 23.12.2005 № 999 «Об утверждении Порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований» (далее - Порядок от 23.12.2005 № 999) нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями, имеющими потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующими их, а также имеющими важное оборонное и экономическое значение или представляющими высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, и другими организациями из числа своих работников.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что пунктом 2 частично оспариваемого предписания ЗАО «ВСМ» вменено в обязанность на основании пункта "в" статьи 14 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ, приказа МЧС России от 23.12.2005 № 999 «Об утверждении Порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований» в срок до 03.01.2014 создать нештатные аварийно-спасательные формирования (НАСФ).

Правильно оценив материалы дела, суд первой инстанции принял во внимание, что понятие потенциально опасных производственных объектов содержится в пункте 1 Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения, утвержденных приказом МЧС России от 28.02.2003 № 105, согласно которому потенциально опасные объекты - это объекты, на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся и транспортируются пожар взрывоопасные, опасные химические и биологические вещества.

Апелляционная инстанция считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что факт того, что ЗАО «ВСМ» имеет и эксплуатирует потенциально опасные производственные объекты, Главным управлением МЧС России по Челябинской области не доказан, поскольку доказательств того, что заявитель имеет важное оборонное и экономическое значение или представляет высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время материалы дела не содержат.

Доводы МЧС России по Челябинской области на то, что ЗАО «ВСМ» эксплуатирует опасные объекты, в отношении которых заключён договор обязательного страхования гражданской ответственности и оформлены страховые полисы, подлежат отклонению, поскольку факт наличия такого договора не свидетельствует о том, что ЗАО «ВСМ» имеет потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирует их. При этом заинтересованное лицо не представило соответствующую выписку из реестра потенциально опасных объектов.

Учитывая факт отсутствия доказательств того, что заявитель имеет потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирует их, исключает возможность возложения на ЗАО «ВСМ» обязанности по созданию службы, НАСФ, обучению и оснащению личного состава формирования согласно примерным нормам оснащения.

В этой связи является правильным вывод суда первой инстанции о недействительности пункта 2 оспариваемого предписания.

В соответствии с пунктами 6, 7, 9 частично оспариваемого предписания от 11.03.2013 № 84/4/1-17 ЗАО «ВСМ» необходимо в срок до 03.01.2014 организовать комплексные учения в целях в целях совершенствования знаний и навыков в области зашиты от чрезвычайных ситуаций; провести командно-штабные учения (тренировки) в целях совершенствования знаний и навыков в области зашиты от чрезвычайных ситуаций; провести тактико-специальные учения в целях совершенствования знаний, умений и навыков в области защиты от чрезвычайных ситуаций с участием аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований.

Суд первой инстанции исходил из того, что требования, изложенные в указанных пунктах предписания, основаны на положениях статьи 14 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ, пунктов 8-10 Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 № 547.

Судом первой инстанции учтено, что в силу статьи 20 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях осуществляется в организациях, в том числе в образовательных учреждениях, по месту жительства, а также с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей.

На основании подпункта "а" пункта 4 Положения от 04.09.2003 № 547 для работающего населения подготовка в области защиты от чрезвычайных ситуаций предусматривает проведение занятий по месту работы согласно рекомендуемым программам и самостоятельное изучение порядка действий в чрезвычайных ситуациях с последующим закреплением полученных знаний и навыков на учениях и тренировках.

Как правильно указал суд первой инстанции, согласно пункту 7 Положения от 04.09.2003 № 547 совершенствование знаний, умений и навыков населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется в ходе проведения командно-штабных, тактико-специальных и комплексных учений и тренировок.

Кроме того в силу п.8 Положения от 04.09.2003 № 547 командно-штабные учения продолжительностью до 3 суток проводятся в федеральных органах исполнительной власти и в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации 1 раз в 2 года, в органах местного самоуправления - 1 раз в 3 года. Командно-штабные учения или штабные тренировки в организациях проводятся 1 раз в год продолжительностью до 1 суток.

При этом к проведению командно-штабных учений в федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления могут в установленном порядке привлекаться оперативные группы военных округов, гарнизонов, соединений и воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации, а также по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления - силы и средства единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту 9 Положения от 04.09.2003 № 547 тактико-специальные учения продолжительностью до 8 часов проводятся с участием аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований (далее именуются - формирования) организаций 1 раз в 3 года, а с участием формирований постоянной готовности - 1 раз в год.

На основании пункта 10 Положения от 04.09.2003 № 547 комплексные учения продолжительностью до 2 суток проводятся 1 раз в 3 года в муниципальных образованиях и организациях, имеющих опасные производственные объекты, а также в лечебно-профилактических учреждениях, имеющих более 600 коек. В других организациях 1 раз в 3 года проводятся тренировки продолжительностью до 8 часов.

Между тем, создание именно заявителем необходимой учебно-материальной базы, командных и (или) оперативных штабов по предупреждению и ликвидации возможных чрезвычайных ситуаций не предусмотрено указанными в оспариваемых пунктах предписания нормами права.

Как правильно указал суд первой инстанции, согласно пункту 3 Положения от 04.09.2003 № 547 методическое руководство, координация и контроль за подготовкой населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций возложено на МЧС России.

Учитывая, что заявитель не имеет аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, и не имеет возможности проводить тактико-специальные учения в соответствии с пунктом 9 Положения от 04.09.2003 № 547, то является правомерным вывод суда первой инстанции о незаконности  оспариваемых пунктов 6, 7, 9 предписания.

Согласно пунктам 11 и 12 предписания от 11.03.2013 № 844/1-17 ЗАО «ВСМ» вменено в обязанность на основании пункта «ж» статьи 14, пункта 2 статьи 24 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ, статьи 10 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ, пунктов 6 и 20 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 в срок до 03.01.2014 создать резерв финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что согласно пункту «ж» статьи 14 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ организации обязаны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В силу пункта 45 приказа МЧС России от 28.02.2003 № 105 «Об утверждении Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения» к основным требованиям по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения относится, в том числе создание объектовых резервов материальных и финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Поскольку материалами дела доказан факт того, что заявитель не относится к потенциально опасным объектам и объектам жизнеобеспечения, то при таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что пункты 11 и 12 оспариваемого предписания от 11.03.2013 № 844/1-17 не соответствуют действующему законодательству.

Согласно пунктов 13, 14 и 15 предписания от 11.03.2013 № 844/1-17 ЗАО «ВСМ» вменено в обязанность на основании статьи 14 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ, абз. 4 пункта 7, абз. 5 пункта 10 и абз.5 пункта 11 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 в срок до 03.01.2014 создать комиссию по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, создать постоянно действующий орган управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, создать повседневный орган управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Судом первой инстанции обоснованно принято во внимание, что во исполнение статьи 4 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ и в целях совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций утверждено Положение от 30.12.2003 № 794 о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Положение определяет порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 1).

При этом организация, состав сил и средств функциональных подсистем, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти по согласованию с МЧС России и уполномоченных организаций, имеющих функциональные подсистемы единой системы (пункт 4).

В силу п.6 Положения от 30.12.2003 № 794 на каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения (пункт 6).

На основании пункта 10 Положения от 30.12.2003 № 794 к постоянно действующим органам управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на объектовом уровне относятся структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны.

Судом первой инстанции правомерно указано, что постоянно действующие органы управления единой системы создаются и осуществляют свою деятельность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами. Компетенция и полномочия постоянно действующих органов управления единой системы определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления.

Только специально уполномоченные в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны организации обязаны создавать отдельные структурные подразделения, являющиеся постоянно действующими органами управления единой государственной системы. Порядок деятельности, компетенция и полномочия данных структурных подразделений регулируются