Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.02.2014 по делу n А76-12192/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

соответствующих договоров, в то время как единственным правовым последствием принятия перечисленных выше распоряжений является решение о предоставлении в аренду определённых земельных участков.

Заявитель также считает необоснованным вывод антимонопольного органа о том, что нарушением ст. 15 Закона о конкуренции является  нарушение сроков рассмотрения вопросов и принятия решений о предоставлении земельных участков в аренду для размещения временных нестационарных объектов ИП Петровой О.В. и ООО «Аптека Классика» ввиду отсутствия в деле доказательств того, что данные действия привели или могли привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Кроме того, ссылаясь на пункт 34«Порядка оформления документов для предоставления земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории города Челябинска», утверждённого  решением Челябинской городской Думы от 26.05.2009 № 3/10,  в обоснование своей позиции по делу в данной части Администрация утверждает, что у неё не имелось реальной возможности для утверждения решений о предоставлении в аренду земельных участков для размещения временных нестационарных объектов, поскольку Государственным управлением архитектуры и градостроительства, имеющим статус юридического лица, не были своевременно подготовлены их проекты для утверждения.

Представитель антимонопольного органа против удовлетворения заявленных требований возразила, утверждает, что все перечисленные выше действия Администрации направлены на создание необоснованных препятствий для доступа субъектов на рынок, в связи с чем они нарушают как положения ст. 15 Закона о защите конкуренции, так и положения ст. 15 Закона о торговле.

Представитель Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска поддержала позицию заявителя по делу.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы представителей участвующих в деле лиц, явившихся в судебное заседание, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для признания недействительными пунктов  1 и 2 резолютивной части решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области № 5166/07 от 22.05.2013 по делу №20-07/13, а также соответствующего данным пунктам предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области № 5167/07 от 07.05.2013 по делу №20-07/13.  Оснований для признания недействительным пункта 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области № 5166/07 от 22.05.2013 по делу №20-07/13 не имеется.

Выводы суда основаны на следующем:

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 15  Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путём установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона о защите конкуренции его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с п. 4, 7, 8, 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменён другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; под конкуренцией - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; под дискриминационными условиями - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами; под признаками ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Статьёй 15  Закона о торговле органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В силу разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, приведённых в п. 8 постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Соответственно, для признания тех или иных действий (бездействия) хозяйствующих субъектов, органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц нарушающими ст. 15 Закона о защите конкуренции и ст. 15 Закона о торговле недостаточно установления их несоответствия тем или иным нормам права. Для этого следует также установить, что такие действия приводят или могут привести к созданию необоснованных преимуществ одних хозяйствующих субъектов перед другими, к дискриминации отдельных хозяйствующих субъектов, то есть нарушить принцип равноправной конкурентной борьбы на товарных рынках.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо земельных участков, собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, установлен статьёй 34 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определённого указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом; уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации (п. 1 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации).

В развитие положений данной нормы права в г. Челябинске в 2011 году действовал «Порядок оформления документов для предоставления земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории города Челябинска», утверждённый  решением Челябинской городской Думы от 26.05.2009                № 3/10 (далее -Порядок).

Пунктом 19 названного Порядка было установлено, что предоставление земельного участка в аренду для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта осуществляется на основании правового акта Администрации города Челябинска или должностного лица Администрации города, принятого в пределах его компетенции, установленной муниципальным правовым актом Администрации города Челябинска, на срок не более четырёх лет одиннадцати месяцев с заключением договора аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов либо предоставляется в аренду победителю торгов на срок, установленный в пункте 30 настоящего Порядка. В случае невозможности издания правового акта сроком не более четырёх лет одиннадцати месяцев по результатам рассмотрения заявки Администрацией города или должностным лицом Администрации города, действующим в пределах его компетенции, установленной муниципальным правовым актом Администрации города, предоставление земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта осуществляется на два года.

 Пунктами 21-36 названного Порядка были предусмотрены порядок и сроки рассмотрения вопроса о предоставлении земельных участков для размещения временных некапитальных объектов.

Пунктами 36,37 Порядка было установлено, что договор аренды земельного участка для размещения временного нестационарного объекта заключается Комитетом по управлению имуществом и земельными отношениями Администрации г. Челябинска на основании распоряжения Администрации города Челябинска.

Согласно статье 29 Земельного кодекса Российской Федерации и абзацу 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»,  распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Челябинска, наделённым полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Челябинска федеральными законами и законами Челябинской области, в силу ст. ст. 24 и 36 Устава города Челябинска является Администрация города Челябинска, в структуре которой на основании статьи 37 Устава города Челябинска могут создаваться различные структурные подразделения, как наделённые, так и не наделённые статусом юридического лица, предназначенные для выполнении отдельных функций органа местного самоуправления.

Такими подразделениями, в частности, являются действующие в структуре Администрации города Челябинска Комитет по управлению имуществом и земельными отношениями Администрации г. Челябинска и Государственное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска, осуществляющие свою деятельность на основании соответствующих Положений в структуре Администрации в качестве структурных подразделений, наделённых статусом юридических лиц.

Поскольку деятельность данных структурных подразделений направлена на решение вопросов местного значения, отнесённых к компетенции Администрации города Челябинска, и не имеет самостоятельных целей, отличных от целей Администрации города Челябинска, их отдельные действия следует рассматривать в контексте действий органа местного самоуправления по созданию сети объектов мелкорозничной сети и распоряжению земельными участками на территории муниципального образования.

Из материалов дела следует, что в рамках реализации предоставленных ей полномочий Администрацией г.Челябинска были изданы распоряжения от 20.05.2011 № 3025-к, от 11.03.2011 № 1336-к, от 11.03.2011 № 1319-к, от 07.06.2011 № 3294-к, от 12.09.2011 № 5643-к, от 04.07.2012 № 3596-к о предоставлении земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов на срок от одиннадцати месяцев до четырёх лет одиннадцати месяцев (срок указан в каждом из указанных распоряжений).  Каждое из названных распоряжений является ненормативным правовым актом, изданным в соответствии с п.5   ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, п.19 вышеназванного Порядка (т. 1 л.д. 12- 26,136-150,т. 2 л.д. 1-15).

В  пунктах