Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2014 по делу n А07-22094/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

лицензирования деятельности по  обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности, а также лицензионные требования и условия при её осуществлении в настоящее время определены «Положением о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов 1-1V классов опасности», утверждённым постановлением Правительства РФ от 28.03.2012 № 255 (далее –Положение, Положение о лицензировании).

В соответствии с подпунктом «а» пункта  3 Положения о лицензировании, одним из лицензионных требований при осуществлении деятельности в области обращения с отходами является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.

Положениями подпунктов  «г» и «д» пункта 3 Положения о лицензировании также установлено, что лицензионными требованиями при осуществлении деятельности в области обращения с отходами является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) - юридического лица должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами, и системы производственного контроля в области обращения с отходами.

При этом в силу пункта 4 Положения грубым нарушением лицензионных требований является невыполнение лицензиатом требований, предусмотренных подпунктами «а» - «в» и «е» пункта 3 настоящего Положения, повлекшее за собой последствия, установленные частью 11 статьи 19 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

К числу таких последствий в силу части 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» отнесены:

1)возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

2)человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.

Из буквального толкования приведённых норм права следует, что Положением о лицензировании установлен исчерпывающий перечень нарушений, которые могут быть отнесены к числу существенных и совершение которых может повлечь привлечение к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ. 

При этом для квалификации конкретного нарушения лицензионных требований в качестве существенного административному органу в силу прямого указания пункта 4 Положения о лицензировании необходимо доказать не только факт нарушения конкретного лицензионного требования, установленного подпунктами «а» - «в» и «е» пункта 3 Положения о лицензировании, но и наличие последствий, указанных в части 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Лишь при совокупности данных обстоятельств основания для привлечения к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ (в отношении данного вида деятельности) могут быть признаны установленными.

Таких доказательств в деле не имеется.

Как следует из содержания заявления административного органа, протокола об административном правонарушении и собранных по делу доказательств, в качестве существенного нарушения лицензионных требований  предприятию вменяется нарушение подпункта «а» пункта  3 Положения о лицензировании, выразившееся в  использовании для размещения отходов полигона, который расположен в границах земель населённых пунктов, что запрещено ч.5 ст. 12 Федерального закона №89-ФЗ от 24.06.1998 «Об отходах производства и потребления».

Таким образом, административный орган полагает нарушение требований ч.5 ст. 12 Федерального закона №89-ФЗ от 24.06.1998 «Об отходах производства и потребления» нарушением подпункта «а» пункта  3 Положения о лицензировании.

Между тем, лицензионное требование, установленное подпунктом «а» пункта 3 Положения о лицензировании, предусматривает фактическое наличие у лицензиата необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.

Земельный участок для проектирования свалки (впоследствии - полигона) был выбран и отведён Спецавтохозяйству   в 1969 году на основании решения Исполнительного комитета Уфимского городского Совета депутатов трудящихся Башкирской АССР  г. Уфы от 23.05.1969 (т. 2 л.д. 90).

11.03.1977 земельный участок был отведён под проектирование свалки Управлению коммунального хозяйства решением Исполнительного комитета Уфимского городского Совета депутатов трудящихся Башкирской АССР                   г. Уфы № 18/7 от 11.03.1997 (т. 2 л.д. 91).

Сформированный и занятый полигоном для размещения твёрдых бытовых отходов земельный участок был предоставлен заявителю в аренду впервые на основании постановления Главы Администрации г. Уфы от 15.08.2001 № 3398 (т. 2 л.д. 92).

В настоящее время полигон используется предприятием на основании постановления Главы Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан № 7646 от 03.12.2007 по договору аренды земельного участка          № 406-08 от 03.04.2008 и акту приёма-передачи к нему (т. 1 л.д.85-89, т.2 л.д. 93).

Из пунктов 1.1. и 2 договора аренды и кадастрового плана на земельный участок с кадастровым номером 02:55:03 07 09:0004, занимаемый полигоном по захоронению твёрдых бытовых и нетоксичных промышленных отходов,  следует, что на момент передачи земельного участка предприятию органом местного самоуправления он уже был занят полигоном и обладал всеми качествами, необходимыми для его использования по назначению, то есть для размещения отходов (т. 1 л.д. 85-87).

Постановлением Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 26.11.2012 № 4973 земельный участок с кадастровым номером 02:55:03 07 09:0004, занимаемый полигоном по захоронению твёрдых бытовых и нетоксичных промышленных отходов,  был переведён из категории «земель населённых пунктов» в категорию «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли обороны, безопасности и иного специального назначения» (т.1 л.д. 121).

В лицензии МУП «Спецавтохозяйство по уборке города» № ОТ-41-0016719 от 06.07.2009 данный полигон указан в качестве единственно возможного места осуществления лицензируемого вида деятельности (всех видов деятельности по обращению с отходами) (т. 1 л.д. 50-68).

Перечисленные доказательства в совокупности подтверждают наличие у предприятия на законном основании (по договору аренды) полигона, используемого для размещения отходов в соответствии с условиями лицензии, договора аренды и видом разрешённого использования земельного участка, указанным в кадастровом паспорте.

Занятый полигоном земельный  участок переведён из категории «земель населённых пунктов» в категорию «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли обороны, безопасности и иного специального назначения», однако, изменения в границы населённого пункта внесены не были, что и послужило причиной спора.

В силу пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003            № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории городского округа.

На сегодняшний день данные полномочия в городском округе г. Уфа  Республики Башкортостан реализованы посредством создания и функционирования специализированной организации по вывозу и утилизации отходов на территории городского округа - МУП «Спецавтохозяйство по уборке города», которое при его создании наделено имуществом, необходимым для осуществления специализированного вида деятельности, и которому в аренду передан земельный участок, занятый полигоном для размещения твёрдых бытовых отходов.

Данный земельный участок фактически используется предприятием в соответствии с условиями лицензии, договора аренды и видом его разрешённого использования, указанным в кадастровом паспорте: для размещения полигона по захоронению твёрдых бытовых и нетоксичных промышленных отходов.

Вопрос о переводе земель, на которых расположен полигон, из одной категории в другую, статёй 8 Земельного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, отнесён к компетенции органов местного самоуправления.

В статье 8 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населённых пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путём установления или изменения границ населённых пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

В силу приведённых выше норм права предприятие не наделено полномочиями по  решению вопроса об изменении границ населённых пунктов или самостоятельному изменению места расположения полигона, находящегося в муниципальной собственности, в связи с чем расположение занятого полигоном земельного участка в границах населённого пункта не может вменяться ему в вину.

С другой стороны, МУП «Спецавтохозяйство по уборке города», будучи специализированной организацией, осуществляющей лицензируемый вид деятельности, не может осуществлять деятельность по обращению с отходами на ином полигоне, не указанном в лицензии в качестве единственного дозволенного места размещения отходов, и не предоставленном ему для этих целей.

Предприятие не вправе и отказаться от осуществления возложенной на него муниципальной функции либо приостановить свою деятельность на полигоне до решения вопроса о об изменении границ населённого пункта либо предоставления ему нового полигона, поскольку материалами дела (постановлением Главы Администрации города Уфы Республики Башкортостан № 5480 от 14.12.2000) подтверждено, что полигон, используемый  апеллянтом для осуществления лицензируемого вида деятельности, является единственным местом утилизации промышленных и бытовых отходов в г. Уфе. Других полигонов не имеется (т. 2 л.д. 94).

Всё, что может сделать муниципальное специализированное предприятие как лицо, заинтересованное в завершении перевода земель из одной категории в другую, это обратиться в орган местного самоуправления с соответствующим заявлением о переводе земель в порядке ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» либо с заявлением о предоставлении нового полигона, что оно и сделало, в подтверждение чего представлено письмо от 14.06.2012 № 600/1 (получено 15.06.2012)-т. 2 л.д. 98.

         Полномочия по изменению границ населённого пункта либо размещению нового полигона за границами населённого пункта в силу ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации  принадлежат органу местного самоуправления, в связи с чем на предприятие не могут быть возложены неблагоприятные последствия неисполнения (ненадлежащего, несвоевременного исполнения)    данных полномочий.

         Кроме того, в нарушение ч. 5 ст. 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации административный орган не доказал наступление неблагоприятных последствий, указанных в части 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», наличие которых является необходимым условием для квалификации выявленного нарушения в качестве существенного согласно пункту 4 Положения о лицензировании, что также исключает квалификацию действий предприятия по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ в качестве существенного нарушения лицензионных требований.

         С учётом изложенного, коллегия судей апелляционного суда признаёт обоснованным довод апеллянта об отсутствии в его действиях события и состава административного правонарушения (в части нарушения положений  подпункта «а» пункта 3 Положения о лицензировании), ответственность за которое предусмотрена ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, что в силу п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим привлечение к административной ответственности за данное правонарушение.

         Прочие нарушения, вменяемые предприятию, предусмотренные подпунктами  «г» и «д» пункта 3 Положения о лицензировании, к числу существенных нарушений пунктом 4 Положения не отнесены.

Следовательно, их совершение не может быть квалифицировано по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, а образует состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

            Соответственно, отсутствие должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами, и отсутствие должного производственного контроля в области обращения с отходами на полигоне следует квалифицировать по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, предложенная заявителем квалификация нарушения в данной части является неверной.

         Отражённые в протоколе об административном правонарушении и прочих материалах проверки факты отсутствия должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами, и отсутствия должного производственного контроля в области обращения с отходами на полигоне материалами дела подтверждены, в  связи с чем коллегия судей апелляционного суда приходит к выводу о наличии в действиях предприятия в данной части состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, что является основанием для изменения квалификации административного правонарушения в данной части.

  Вместе с тем, объектом вменяемого  предприятию нарушения условий лицензии в части отсутствия должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами,  и отсутствия должного производственного контроля в области обращения с отходами на полигоне являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением предпринимательской деятельности по  обращению с отходами, подлежащей государственному регулированию путём лицензирования.

         Потребители в данных правоотношениях не участвуют вовсе, каких-либо специальных сроков привлечения