Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.03.2010 по делу n А14-7432/2009. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

повторном рассмотрении его вопроса о продлении разрешительной документации на киоск, указав при этом, что он с 2006 года в названном выше киоске осуществляет предпринимательскую деятельность по реализации цветов, и, поскольку отказ в продлении разрешения на киоск основан на запрете в перепрофилировании («Продукты» на «Цветы»), то данный отказ, по мнению Предпринимателя, является незаконным. Письмом № 3-11009/КГА Управление главного архитектора разъяснило ИП Епишеву О.В., что отказ межведомственной комиссии в продлении разрешительной документации на киоск по ул.Ворошилова, д.24 основан на Приложении № 3 к Решению Воронежской городской Думы №271-II от 26.12.2006 – расположение киоска на улице, на которой запрещается продление разрешительной документации на временные сооружения. Кроме того, было указано, что Предпринимателем осуществлена самовольная смена профиля, тогда как заявление о необходимости изменения профиля использования временного сооружения рассматривается комиссией по временным сооружениям.

11.01.2009 и 23.01.2009 в УФАС по Воронежской области поступили заявления ИП Епишева О.В. и ВООО «Объединение предпринимателей» соответственно на действия Администрации в лице Управления главного архитектора по признакам нарушения части 1 статьи Закона «О защите конкуренции» в части осуществления действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, выразившихся в отказе продления разрешительной документации на эксплуатацию временных сооружений в связи с перенасыщенностью временных сооружений, нецелесообразности, а также самовольной смене профиля использования временных сооружений, в том числе и по торговому киоску ИП Епишева О.В., расположенного по адресу: г.Воронеж, ул.Ворошилова, д.24.

02.04.2009, рассмотрев названные заявления, антимонопольный орган принял решение по делу №40-15к, в соответствии с которым:

1. Администрация признана нарушившей требования части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» в части осуществления действий, выразившихся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности ИП Епишеву О.В., а именно, в отказе продления ИП Епишеву О.В. разрешительных документов на эксплуатацию торгового киоска, расположенного по адресу: ул. Ворошилова, 24, что привело к ограничению конкуренции;

2. Воронежская городская Дума признана нарушившей требования части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» в части принятия пунктов 2.1, 5.1 Положения о порядке установки и эксплуатации павильонов, киосков и выносного холодильного оборудования, пункта 3.4 Положения о межведомственной комиссии администрации городского округа город Воронеж по установке и эксплуатации павильонов, киосков и выносного холодильного оборудования на территории городского округа город Воронеж, утвержденных Решением Воронежской городской Думы от 26.12.2006 №271-II, которые могут привести и приводят к ограничению, устранению, недопущению конкуренции, в частности, к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующих субъектов, установлению запретов или введению ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности, установлению для приобретателей товаров ограничение выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

3. решено выдать Администрации предписание об устранении нарушений части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» путем отмены решения об отказе в продлении ИП Епишеву О.В. разрешительных документов на эксплуатацию торгового киоска, расположенного по адресу: ул.Ворошилова, 24, и рассмотрения вопроса о продлении разрешительной документации на эксплуатацию торгового киоска ИП Епишева О.В. в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства в срок, указанный в предписании;

4. решено выдать Воронежской городской Думе предписание об устранении нарушений части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» путем исключения или внесения изменений в пункты 2.1, 5.1, 5.2 Положения о порядке установки и эксплуатации павильонов, киосков выносного холодильного оборудования на территории городского округа город Воронеж, а также пункта 3.4 Положения о межведомственной комиссии по установке и эксплуатации павильонов, киосков и выносного холодильного оборудования, утвержденных решением от 26.12.2006 №271-II либо отмены решения Воронежской городской Думы от 26.12.2006 №271-II «Об утверждении положения о порядке установки и эксплуатации павильонов, киосков и выносного холодильного оборудования на территории городского округа город Воронеж».

02.04.2009 УФАС по Воронежской области на основании указанного выше решения Администрации и Воронежской городской Думе выданы соответствующие предписания по делу №40-15к об устранении допущенных нарушений.

Полагая, что названные решение и предписания противоречат действующему законодательству, нарушают права и законные интересы заявителей, Администрация и Воронежская городская Дума обратились за судебной защитой с рассматриваемыми требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования в части признания недействительным решения комиссии УФАС по Воронежской области от 02.04.2009 по делу №40-15К о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Администрации в части пунктов 1, 3 решения по действиям, выразившимся в отказе в продлении ИП Епишеву О.В. разрешительных документов на эксплуатацию торгового киоска, расположенного по адресу: г. Воронеж, ул. Ворошилова, д. 24, на основании Приложения №3 к Решению Воронежской городской Думы от 26.12.2006 №271-II, и в отношении Воронежской городской Думы в части пунктов 2, 4 решения в отношении пунктов 2.1, 5.1 Положения о порядке установки и эксплуатации павильонов, киосков и выносного холодильного оборудования, утвержденного Решением Воронежской городской Думы от 26.12.2006 №271-II, а также пункта 5.2 указанного Положения, как не соответствующие Закону «О защите конкуренции», признания недействительными предписаний в отношении Администрации в части пункта 1, касающегося решения об отказе в продлении ИП Епишеву О.В. разрешительных документов на эксплуатацию торгового киоска, названного выше, на основании Приложения №3 к Решению Воронежской городской Думы от 26.12.2006 №271-II, и в отношении Воронежской городской Думы в части пункта 1 предписания, касающегося пунктов 2.2, 5.1, 5.2 Положения о порядке установки и эксплуатации павильонов, киосков и выносного холодильного оборудования, утвержденного Решением Воронежской городской Думы от 26.12.2006 №271-II, как не соответствующих Закону «О защите конкуренции»,  и обязывая Управление устранить допущенные частично пунктами 1, 2 решения от 02.04.2009 по делу №40-15К и пунктами 1 предписаний от 02.04.2009 по делу №40-15-К нарушения прав и законных интересов Администрации, Воронежской городской Думы, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктами 1, 4.1.1, 4.4, 4.5, 5.1 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.12.2006 № 324, территориальные органы Федеральной антимонопольной службы осуществляют функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, возбуждают и рассматривают дела о нарушении антимонопольного законодательства, в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, выдают (направляют) обязательные для исполнения предписания.

Исходя из норм статьи 15 Закона «О защите конкуренции», органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для квалификации действий субъекта права по части 1 статьи 15 Закона необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

По смыслу статьи 15 Закона «О защите конкуренции», нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Для квалификации действий (бездействия) как предусмотренного статьей 15 Закона нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом (пункт 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»).

На основании части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Решением Воронежской городской Думы от 26.12.2006 №271-II было утверждено Положение о порядке установки и эксплуатации павильонов, киосков и выносного холодильного оборудования на территории городского округа город Воронеж.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельны в вопросах местного значения.

В силу пункта 10 части 1 статьи 14, пункта 18 части 1 статьи 15, пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон №131-Ф3) создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания отнесено к предметам ведения органов местного самоуправления.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 названного Закона в целях решения вопросов местного значения к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов отнесено принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов.

Как закреплено в части 1 статьи 2 Закона №131-Ф3, муниципальный правовой акт представляет собой решение по вопросам местного значения, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющие общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

На основании пункта 14 части 1 статьи 14 Устава городского округа город Воронеж к вопросам местного значения относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В соответствии с изложенным Решение Воронежской Думы от 26.12.2006 №271-11 об утверждении Положения о порядке установки и эксплуатации павильонов, киосков и выносного холодильного оборудования на территории городского округа город Воронеж (далее – Положение) было принято органом местного самоуправления в рамках компетенции, установленной федеральным и местным законодательством. Данное Положение регулирует порядок установки и эксплуатации павильонов, киосков и выносного холодильного оборудования.

По смыслу пункта 2.7 Положения установка и эксплуатация павильонов, киосков и выносного холодильного оборудования без разрешительных документов запрещена. Перечень разрешительных документов определен в пунктом 3.1 Положения, при этом в соответствии с пунктом 3.4 предоставление права на установку временных сооружений осуществляется на определенный срок.

В силу пункта 5.2 Положения по истечении срока действия разрешения на установку и эксплуатацию павильона, киоска и выносного холодильного оборудования оно может быть продлено решением комиссии по заявке владельца соответствующего объекта. Из указанного пункта следует, что заявление о продлении срока действия разрешения на новый период подается владельцем данного объекта в департамент градостроительства и земельных отношений не позднее двух месяцев до истечения срока действия данного разрешения.

В соответствии с пунктом 5.4 Положения решение о продлении срока действия разрешения принимается с учетом городской градостроительной политики и при выполнении следующих требований: согласование заявления о продлении срока действия разрешения с органом территориального общественного самоуправления, зарегистрированного в установленном законом порядке на данной территории, или с ТСЖ в границах отвода, в случае размещения объекта в охранных зонах инженерных сетей – с городскими инженерными службами; выполнение владельцем павильона, киоска и выносного холодильного оборудования условий данного разрешения; соответствие павильона, киоска утвержденной проектной документации; поддержание в надлежащем состояние павильона, киоска и выносного холодильного оборудования; выполнение санитарно-эпидемиологических требований и требований в сфере защиты прав потребителей; выполнение требований по благоустройству прилегающей территории.

Согласно решению УФАС РФ по Воронежской области (описательная часть) реализация пункта 5.2 Положения приводит к не единообразному подходу при принятии решения о продлении либо не продлении разрешительной документации, что, по мнению Управления, приводит к установлению дискриминационных условий деятельности хозяйствующих субъектов, ограничению, недопущению, устранению конкуренции, что является нарушением части 1 статьи