Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.06.2012 по делу n А23-3937/2011. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

также правом определения его содержания (с обязательным указанием отдельных условий оказания соответствующих услуг).

Часть 3.1 ст. 34 Закона № 94-ФЗ устанавливает, что документация об аукционе не может содержать требования к товару, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.

Иных ограничений к содержанию документации об аукционе, в том числе запрета объединять работы в лоты по территориальному признаку или по цене работ, а также по срокам их выполнения, Законом № 94-ФЗ не предусмотрено.

Как установлено судом, 30 декабря 2010 года на официальном сайте Калужской области опубликовано извещение  № 815/2010а о размещении заказа в форме открытого аукциона, предметом которого является выполнение работ по 2 лотам, а именно: лот № 1: выполнение проектных и изыскательских работ, включая согласование проектно-сметной документации и получение положительного заключения государственной экспертизы по объектам, включенных в областную целевую программу «Расширение сети газопроводов и строительство объектов газификации на территории Калужской области на 2007-2016 годы (Газификация Калужской области на 2007-2016 годы), в том числе по подпрограмме «Преодоление последствий аварий на Чернобыльской АЭС на территории Калужской области до 2010 года»; лот № 2: выполнение проектных и изыскательских работ, включая согласование проектно-сметной документации и получение положительного заключения государственной экспертизы по объектам, включенных в областную целевую программу «Расширение сети газопроводов и строительство объектов газификации на территории Калужской области на 2007-2016 годы (Газификация Калужской области на 2007-2016 годы).

Уполномоченным органом определено Министерство конкурентной политики и тарифов Калужской области, заказчик - КОГУ «Топливообеспечение».

Заявленные лоты разбиты по объектам (с учетом изменений от 02.02.2011, т. 6,                         л. 54-55): лот № 1: 19 объектов по районам Перемышльский, Жиздринский, Козельский, Куйбышевский, Людиновский, Ульяновский, Хвастовичский, со сроком выполнения работ – второй квартал 2011 года, с начальной (максимальной) ценой 9 395 500,00 руб.; лот № 2: 69 объектов по районам – Дзержинский, Перемышльский, Ферзиковский, Бабынинский, Барятинский, Боровский, Думиничский, Жиздринский, Жуковский, Износковский, Козельский, Кировский, Людиновский, Малоярославецкий, Мещовский, Мосальский, Сухиничский, Спас-Деменский, Тарусский, Юхновский, г. Калуга, г. Обнинск, со сроком выполнения работ второй квартал 2011 года, с начальной (максимальной) ценой 39 358 800,00 руб.

Считая, что подобные действия министерства по разработке и утверждению документации об аукционе (№ 815/2010а) ограничивает круг участников (потенциальных участников) торгов, УФАС Калужской области в пункте 1 оспариваемого решения признало факт нарушения Министерством конкурентной политики и тарифов Калужской области части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ.

УФАС по Калужской области   решено выдать в отношении Министерства конкурентной политики и тарифов Калужской области предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции путем недопущения разработки и утверждения документации об аукционе ограничивающей доступ к участию в торгах, проводимых в рамках областной целевой программы «Расширение сети газопроводов и строительство объектов газификации на территории Калужской области на 2007-2016 годы (Газификация Калужской области на 2007-2016 годы), в том числе по подпрограмме «Преодоление последствий аварий на Чернобыльской АЭС на территории Калужской области до 2010 года» (п. 3 оспариваемого решения).

При этом, как следует из текста оспариваемого решения, комиссия УФАС по Калужской области пришла к выводу о том, что министерство допустило искусственное укрупнение лотов и, как следствие, укрупнение цены аукциона, что привело к устранению конкуренции, поскольку исключило возможность доступа на открытый аукцион ряда хозяйствующих субъектов.

Так, в рамках рассмотрения антимонопольного дела № 01-21/2011 комиссией УФАС по Калужской области проведен анализ аукционов, предметом которых является выполнение проектных и изыскательских работ, включая согласование проектно-сметной документации и получение положительного заключения государственной экспертизы по объектам, включенным в областную целевую программу, во всех случаях в один лот объединялось большое количество объектов, работы по которым необходимо выполнить, в результате чего в аукционе участвовало не более двух хозяйствующих субъектов и победителем во всех случаях признавалось ОАО «КалугаАгроПромПроект».

УФАС по Калужской области полагает, что данные обстоятельства подтверждают вывод комиссии о том, что объединение в один лот большого объема работ существенно сужают круг потенциальных участников аукциона и приводят к ограничению конкуренции между участниками проводимых аукционов.

Из текста предписания УФАС по Калужской области от 08.07.2011 № 2420/02 следует, что Министерству конкурентной политики и тарифов Калужской области в срок до 15 августа 2011 года предписано прекратить нарушение ч. 2 ст. 17 Закона № 135-ФЗ, а именно: совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции путем недопущения разработки и утверждения документации об аукционе ограничивающей доступ к участию в торгах, проводимых в рамках областной целевой программы «Расширение сети газопроводов и строительство объектов газификации на территории Калужской области на 2007-2016 годы (Газификация Калужской области на 2007-2016 годы), в том числе по подпрограмме «Преодоление последствий аварий на Чернобыльской АЭС на территории Калужской области до 2010 года».

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции считает, что документация об аукционе разрабатывается заказчиком и утверждается им исходя из своих потребностей, поскольку действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает запрета выставлять единым лотом предметом торгов, который в силу своей специфики может быть поделен и на мелкие части (выполнение работ по объектам различной территориальности).

В данном случае работы, входящие в состав одного лота, технологически и функционально связаны с предметом торгов, обладают взаимосвязью между собой. Само название областной целевой программы, на основании которой размещался заказ, носит название «Расширение сети газопроводов». Расширение предполагает не строительство какого-либо самостоятельного объекта, а дополнительных объектов к ранее созданному.

В рассматриваемом случае речь идет о строительстве дополнительных газопроводов, являющихся ответвлением от (основного) магистрального (межпоселкового) газопровода с целью расширения сети имеющейся единой газовой системы Калужской области. Каждый из построенных газопроводов не может функционировать самостоятельно без присоединения к единой сети и место их присоединения (врезки) в единую газотранспортную систему региона и определяют технические условия, выдаваемые для проектирования газопровода.

По смыслу ст. 7 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» региональная система газоснабжения включает в себя все существующие, строящиеся и проектируемые газопроводы высокого, низкого и среднего давления, располагающиеся во всех административных районах и образованиях области.

При формировании лотов заказчик руководствовался принадлежностью газопровода к той или иной газораспределительной организации, как к источнику газоснабжения. При этом требования к выполнению работ по строительству объектов газификации предъявлялось заказчиком ко всем участникам аукциона, были одинаковыми для всех, никаких преимущественных условий в документации об аукционе отдельным участникам торгов не предъявлялось.

Таким образом, весь комплекс работ, являющихся предметом аукциона, относится к реализации областной целевой программы «Расширение сети газопроводов».

Доказательств каких-либо технологических и функциональных различий в работах, выставленных на торги, в материалах дела не содержится.

При этом довод УФАС по Калужской области о том, что объединение в один лот объектов ограничивают возможности организаций принять участие в торгах, поскольку они не имеют достаточных производственных мощностей,  трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для выполнения работ одновременно на всех объектах, являющихся предметом контракта, является необоснованным.

Документация о соответствующих торгах не содержит требований к участникам размещения заказа относительно трудовых, технических и иных ресурсов, за исключением требований, предусмотренных Законом № 94-ФЗ.

Кроме того, материалами дела подтверждается, что на аукцион поступило по одной заявке на каждый лот от ОАО «КалугаАгроПромаПроект». Протоколом рассмотрения заявок от 01.03.2011 открытый аукцион по лотам № 1,2 признан несостоявшимся в соответствии с ч. 11 ст. 35 Закона № 94-ФЗ.

Так, за период с 2007 года по 2009 год заказчиком формировались лоты путем включения, как одного объекта, так и нескольких объектов. При начальной цене таких лотов от 70 000 руб. до 5 000 000 руб. число участников также не превышало двух, а на одном аукционе при начальной цене контракта 3 703 000 руб. приняли участие четыре участника, причем в один лот включено пять объектов, расположенных в разных муниципальный районах области (протокол № 372/2009а-1).

При размещении двух заказов, предметом которых являлось выполнение работ по одному объекту стоимостью 70 000 руб. (протокол № 279/2007 к-2) и 253 000 руб. (протокол № 628/2009) не приняло участие ни одного участника, в связи с чем размещение заказа признано несостоявшимся. В другом случае, при начальной цене контракта 279 000 руб. (протокол № 279/2007 к-2) – приняло участие два участника.

Таким образом, начальная цена не может являться признаком ограничения конкуренции, поскольку зависит от действий потенциальных участников размещения заказа, и увеличение максимальной (начальной) цены каждого лота и, как следствие, увеличение суммы обеспечения заявок потенциальных участников аукциона не может оказать отрицательного влияния на конкурентную среду на определенном товарном рынке и повлечь вытеснение хозяйствующих субъектов, не обладающих большими свободными финансовыми средствами способных выполнить требование об обеспечении исполнения контракта и заявки.

Кроме того, вывод Управления о нарушении принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств при проведении данного аукциона не нашел своего подтверждается в материалах дела.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии с пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23, введенным в действие постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2009 № 17, участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах, выделенных на определенные цели бюджетных средств, самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В настоящее время на законодательном уровне не закреплена ответственность за неэффективное использование бюджетных средств.

Для установления бюджетно-правовой ответственности в первую очередь должны быть даны законодательные определения понятий «неэффективное использование бюджетных средств», «неэкономичное использование бюджетных средств» или «нерациональное использование бюджетных средств» и утверждена методика определения эффективности.

Безусловно, при формировании условий конкурса заказчик не должен игнорировать предмет и цели регулирования размещения заказов, направленные на эффективность использования бюджетных средств и развитие добросовестной конкуренции.

В рассматриваемом случае антимонопольный орган не доказал, что предложенное министерством формирование лотов негативно повлияло на конкретный товарный рынок привело к недостижению целей рационального и экономного расходования бюджетных средств.

Антимонопольным органом не приведено доказательств, свидетельствующих о том, что выделение в отдельный лот различных по территориальности объектов позволило бы сэкономить бюджетные средства и получить услугу по более выгодной цене.

Более того, суд апелляционной инстанции соглашается с доводом заявителя о том, что укрупнение заказа является экономически более привлекательным для участников торгов, поскольку основной потребностью государственного заказчика является реализация областной целевой программы «Расширение сери газопроводов и строительство объектов газификации на территории Калужской области на 2007-2012 гг., цель которой – развить инфраструктуру снабжения природным газом потребителей Калужской области.

Согласно пояснениям, данным ГКУ «Топливообеспечение» в дополнении к отзыву (т. 8, л. 145-148), заинтересованность субъекта предпринимательской деятельности участвовать в торгах с целью заключения государственного контракта на право осуществления работ по проектированию и строительству подобных газопроводов возможна лишь при выставлении на торги одного (объединенного) крупного лота, поскольку генеральной схемой газопровода предусмотрена строительство незначительной протяженности, в отдаленных от центра районах Калужской области.

Объединение в один лот работ по нескольким объектам направлено исключительно на привлечение потенциальных участников к выполнению работ, а не ограничение их в доступа к торгам. Требования ко всем участникам были одинаковые, никаких преимущественных условий в аукционной документации отдельным участникам не представлялось.

Представленные в суд апелляционной инстанции министерством сведения о размещении заказов за период с 2007-2011 гг., свидетельствуют о том, что в большинстве торгов за 2007-2010 гг., в торгах, лоты которых содержали более одного объекта, расположенного в разных административных районах, количество участников больше, чем в торгах, где лоты, содержали один объект, что подтверждает