Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29.12.2013 по делу n А33-12427/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

в том числе по передаче полномочий на выдачу/продление разрешений на размещение временных сооружений (постановления администрации г. Красноярска № 136 от 02.04.2012, № 520 от 24.10.2012) от одних территориальных органов администрации города Красноярска к другим (от Управления архитектуры в администрации районов, от администраций районов в Департамент градостроительства). В этот же период изменен и порядок выдачи разрешений на размещение временных сооружений (в соответствии с ранее действующем порядком допускалось размещение временных сооружений без проведения публичных процедур - торгов). Вместе с этим, внося в указанное Положение № 55 изменения, уполномоченный орган (администрация города) не предусмотрел «переходные» положения, а именно: не указала механизм взаимодействия между данными органами (Управлением архитектуры, администрациями районов, Департаментом градостроительства), в том числе порядок и сроки передачи обращений хозяйствующих субъектов между указанными органами, а также не указал механизм восстановления прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, которые были нарушены в результате неправомерного отказа уполномоченными органами в выдаче разрешений/продлении сроков на размещение временных сооружений. Указанное бездействие со стороны администрации г. Красноярска привело к нарушению прав и законных интересов индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г., поскольку с 10.10.2011 данный хозяйствующий субъект не может установить временное сооружение и осуществлять в данном временном сооружении предпринимательскую деятельность.

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что неурегулированность данных вопросов свидетельствует о создании для хозяйствующих субъектов препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности, поскольку отсутствие прямого регулирования данных вопросов привело (может привести) не только к нарушению прав и законных интересов предпринимателей (в том числе, индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г.) в сфере предпринимательской деятельности, чьи права и законные интересы нарушены неправомерным действиями (бездействием), но и невозможности их восстановления.

Согласно пункту 1.10 Положения № 55 (в редакции от 23.05.2011, действовавшей на момент обращения индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. в Управление архитектуры) органом, уполномоченным на принятие заявлений и подготовку проектов распоряжений о разрешении на размещение временных сооружений, в том числе, автостоянок, является Управление архитектуры  администрации  г. Красноярска (далее Управление архитектуры).

В соответствии с пунктами 3.2, 3.3 указанного Положения № 55, уполномоченный орган (Управление  архитектуры) в течение семи дней с даты регистрации осуществляет градостроительный анализ и подготовку представленных заявителем документов для рассмотрения на заседании архитектурно-планировочной комиссии (далее - АПК). При положительном решении АПК уполномоченный орган выдает заявителю извещение на сбор согласований (заключений), с исчерпывающим перечнем контролирующих и надзорных служб и организаций, согласования (заключения) которых необходимы при размещении временного сооружения.

После получения всех положительных согласований от надзорных органов, Управлением архитектуры подготовлен проект распоряжения «О выдаче разрешения на размещение временного сооружения ИП Гаврилову Р.Г.», однако данный ненормативный правовой акт подписан не был в связи с изменениями, внесенными в Положение №55, а именно: с 02.04.2012 уполномоченным органом на принятие заявлений о размещении временных сооружений и принятие решений об отказе в размещении временных сооружений, заключении и расторжении договоров на размещение временных сооружений, стала администрация района в городе, на территории которого размещается временное сооружение (пункт 1.10 Положения № 55).

Из материалов дела следует, Управлением архитектуры направлено в адрес индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. письмо (исх. № Г-2870-ек от 16.04.2012), в котором указано на то, что в связи с передачей полномочий администрациям районов, Управление архитектуры направило дело в администрацию Свердловского района для подготовки правового акта в рамках ее полномочий.

Согласно пунктам 1.9 - 1.11 Положения № 55 (в редакции от 02.04.2012) уполномоченный орган (администрация района) рассматривает вопрос о возможности размещения временного сооружения на заявленном земельном участке, после чего уполномоченный орган осуществляет продажу права на размещение временного сооружения путем проведения аукциона.

В целях упорядочения процесса размещения временных сооружений и, в том числе соблюдения прав и законных интересов тех лиц, которые обратились за размещением временного сооружения по ранее действующему порядку, администрацией г. Красноярска  принято постановление от 04.07.2012 № 289 «О внесении изменений в постановление администрации г. Красноярска № 136 от 02.04.2012». В соответствии с пунктом 2.2 вышеуказанного постановления руководителям администраций районов в г. Красноярске надлежит рассматривать заявления о размещении временных сооружений, поданные до вступления в силу настоящего Постановления, в ранее установленном порядке для размещения временных сооружений на территории  г. Красноярска.

Из вышеизложенного следует, что администрацией города Красноярска принимались нормативные акты, регулирующие порядок взаимодействия органов и рассмотрения заявлений.

При этом, суд соглашается с выводом антимонопольного органа, что администрации Свердловского района надлежало рассматривать обращения хозяйствующих субъектов, поданных до 02.04.2012, в том числе Гаврилова Р.Г. в соответствии с порядком, действовавшим до внесения изменений в Положение № 55 от 02.04.2012 и в соответствии с действующим законодательством рассмотреть заявление индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. в ранее действующем порядке.

Соответственно, к нарушению прав индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. не могло привести «бездействие, выразившееся в непринятии мер, направленных на урегулирование порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений».

Нарушение прав индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. в данном случае имело место не вследствие неправомерного бездействия заявителя по неурегулированию порядка, непринятию мер, направленных на урегулирование порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов. В то же время вменяемое администрации нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции заключается в бездействии, выразившемся в непринятии мер, направленных на урегулирование порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов.

Кроме того, по мнению суда апелляционной инстанции, само по себе отсутствие правового регулирования в какой-либо области нельзя считать нарушением; оно может быть признано таковым в случае, если это повлекло какие-либо негативные последствия, но в конкретном рассматриваемом случае нарушение прав предпринимателя было допущено в период, когда нормативное регулирование имело место, однако, как было ранее указано, его требования не выполнены администрацией Свердловского района. При этом, вопрос  ненадлежащего исполнения норм является предметом самостоятельной оценки.

В статьях 130 и 132 Конституции Российской Федерации указано на самостоятельность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии со статьей 2 указанного Закона к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.

К полномочиям органов местного самоуправления согласно положениям статей 2, 7, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации отнесено установление правил землепользования и застройки территорий городских   и сельских поселений, территорий других муниципальных образований с учетом требований законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 7 указанного Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Таким образом, действующее законодательство относит вопросы размещения временных сооружений на территории муниципального образования к компетенции органов местного самоуправления и дает право названным органам принимать меры для создания таких условий в пределах своей компетенции, в том числе самим определять необходимые действия, нормативно устанавливать порядок их совершения; что не исключает необходимости действовать с соблюдением законодательства и возможности проверки действий органа на предмет соответствия закону, в том числе в судебном порядке.

Следовательно, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации; при этом действуют они самостоятельно.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2012 № 630-О «По запросу Администрации Краснодарского края о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» содержатся важные положения о пределах вмешательства антимонопольного органа в сферу деятельности органа местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что у государства имеется обязанность по поддержке конкуренции и пресечению монополистической деятельности, исполняя которую оно не должно отступать от требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципов осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (статья 5, часть 3; статья 11, часть 2; статья 72; статья 73; статья 77, часть 1), отправления правосудия только судом (статья 118, часть 1).

Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, вместе с тем связан общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора).

Из содержания подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных (ненормативных), так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

При этом предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений.

Иное означало бы неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию органов или организаций, принявших нормативный акт и обладающих правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение имеющихся в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, а применительно к муниципальным нормативным правовым актам свидетельствовало бы также об отступлении от гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12) самостоятельности местного самоуправления.

Таким образом, указанное Определение Конституционного Суда Российской Федерации прямо говорит о том, что антимонопольный орган не вправе вмешиваться в компетенцию органа местного самоуправления. Антимонопольный орган вправе оценивать только законность конкретных действий (бездействия) органа местного самоуправления, в рамках государственного контроля/надзора за их деятельностью, в том числе законность положений нормативных актов. В случае незаконности таких актов антимонопольный орган может требовать исключить из такого акта не соответствующие антимонопольному законодательству положения. Однако при этом антимонопольный орган не вправе требовать внесение в него дополнений.

В данном случае антимонопольный орган установил нарушение в виде «совершения бездействия, выразившегося в непринятии мер, направленных на урегулирования порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов»,  то есть отсутствие нормативного правового регулирования этих вопросов со стороны органа местного самоуправления. Однако,  антимонопольный орган не вправе давать оценку отсутствию правового регулирования, он может только оценить законность имеющихся норм.

В данном случае антимонопольный орган, анализируя нарушение прав конкретного гражданина, приходит к выводу, что это стало возможным вследствие отсутствия правового регулирования. Соответственно, данный пробел в законодательстве должен быть устранен в целях недопущения возможности подобных нарушений в будущем, а так же в целях урегулирования взаимоотношений с конкретным субъектом. Однако, предписания, направленного на устранение данного нарушения антимонопольный орган не вправе выдать в силу прямого указания в законе и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который в названном Определении указал так же