Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26.01.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

условий водопользования.

- Управлением Роспотребнадзора по Красноярскому краю письмом от 25.02.2013 № СК-4236 сообщило, что для ООО «Водоканал-Сервис» не выдавалось санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии (не соответствии) санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам водного объекта р. Кан для использования в целях хозяйственно-питьевого водоснабжения. В соответствии с пунктом 3 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарном-эпидемиологическом благополучии» использование водного объекта в конкретных указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

- Согласно части 1 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

- На основании подпункта «б» пункта 24 правил №165, водный объект на р. Кан не может быть предоставлен в пользование ООО «Водоканал-Сервис» с целью забора водных ресурсов для хозяйственно-питьевого водоснабжения.

Пункт 24 Правил №165 устанавливает, что отказ в предоставлении водного объекта в пользование направляется заявителю в случае, в том числе, если получен отказ федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов), указанных в подпункте «б» пункта 22 настоящих Правил, в согласовании условий водопользования (подпункт «б»).

В подпункте «б» пункта 24 Правил №165 сказано, что уполномоченный орган в срок, не превышающий 60 дней с даты поступления документов определяет условия использования водного объекта по согласованию со следующими федеральными органами исполнительной власти (их территориальными органами) по вопросам, отнесенным к их компетенции, том числе с Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в случае использования водного объекта для целей, предусмотренных подпунктом «а» пункта 1 настоящих Правил.

Подпункт «а» пункта 1 Правил №165 указывает, что водные объекты предоставляются в пользование для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов.

Поскольку в данном случае ООО «Водоканал-Сервис» просит водный объект в пользование для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов, то Министерство должно было согласовать с Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека условия использования водного объекта по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Если такой орган отказал в согласовании условий водопользования, то возможен отказ в предоставлении водного объекта в пользование.

Вместе с тем порядок такого согласования Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а так же в каких случаях оно проводится действующим законодательством не установлен.

В материалы дела представлено письмо Управления Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю от 25.02.2013 № СК-4236 (л.д. 34) в которой Управление указывает, что им рассмотрено обращение Министерства, что в соответствии с пунктом 3 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 №52-ФЗ «О Санитарно-эпидемиологическом благополучии» использование водного объекта в конкретных указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта; что Управлением не выдавалось такого заключения. Кроме того, Управление поясняет, что нормами действующего санитарного законодательства не предусмотрено согласование условий водопользования.

Таким образом, отсутствие согласования не могло являться препятствием для предоставления объекта в пользование. Законодательство не содержит положений, к которым отсылает соответствующая норма Правил №165, поэтому указание на подпункта «б» пункта 24 Правил №165 не может служить основанием для отказа.

Вместе с тем, в тексте письма от 04.04.2013 № МПР/2-852 указано и на иные причины – что  Управлением Роспотребнадзора по Красноярскому краю письмом от 25.02.2013 № СК-4236 сообщило, что для ООО «Водоканал-Сервис» не выдавалось санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии (не соответствии) санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам водного объекта р. Кан для использования в целях хозяйственно-питьевого водоснабжения. В соответствии с пунктом 3 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарном-эпидемиологическом благополучии» использование водного объекта в конкретных указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта. Согласно части 1 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

В ходе судебного заседания Министерство указало на следующие основания, свидетельствующие о невозможности предоставления водного объекта в пользование.

- В соответствии с частью 1  статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

- Согласно части 1 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом  благополучии населения» водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов (далее - водные объекты), не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.

- В силу части 3 указанной статьи использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

- Министерство природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края на основании вышеизложенных норм, учитывая отсутствие санитарно-эпидемиологического заключения (согласно информации Управления Роспотребнадзора по Красноярскому краю от 25.02.2013        № СК-4236, санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для населения использования водного объекта - участок реки Кан (место расположения: 238 км. от устья, географические координаты 56° 11' 40" северной широты 95°48' 15" восточной долготы), определяющее пригодность его использования для целей питьевого водоснабжения, заявителю не выдавалось), пришло к выводу о том, что имеется основание для отказа заявителю в предоставлении водного объекта, в связи с чем письмом от 04.04.2013 № МПР/2-852 известило ООО «Водоканал - Сервис» о том, что водный  объект р. Кан не может быть предоставлен в пользование ООО «Водоканал - Сервис» для использования в целях хозяйственно-бытового водоснабжения.

Таким образом, фактически Министерство говорит о наличии оснований, указанных в пункте «д» - использование водного объекта в заявленных целях запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из данного текста и пояснений Министерства следует, что оно полагает невозможным использование водного объекта если его соответствие санитарно-эпидемиологическим требованиям не подтверждено заключением – в силу прямого запрета, изложенного в статье 18 Федерального закона от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарном-эпидемиологическом благополучии» и в статье 43 Водного кодекса Российской Федерации.

То есть фактически орган говорит о наличии причины, предусмотренной подпунктом «д» пункта 24 Правил №165 – невозможности заключения договора водопользования если использование водного объекта в заявленных целях запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Министерство настаивает на том, что при наличии такого запрета нельзя обязать Министерство природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью «Водоканал-Сервис» посредством совершения действий, направленных на заключение договора о предоставлении обществу с ограниченной ответственности «Водоканал-Сервис» в пользование части водного объекта р. Кан с целью забора (изъятия) водных ресурсов для хозяйственно-питьевого водоснабжения.

Как следует из оспариваемого письма, Министерством природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края, в соответствии с подпунктом «б» пункта 7(1) Правил №165 в Управление Роспотребнадзора по Красноярскому краю был направлен запрос о предоставлении сведений о санитарно-эпидемиологическом заключении, выданном ООО «Водоканал-Сервис».

В пункте 7(1) Приказа №165 сказано, что для рассмотрения заявления и прилагаемых к нему документов и материалов, предусмотренных пунктом 7 настоящих Правил, уполномоченный орган в течение 2 рабочих дней со дня представления заявителем заявления и прилагаемых к нему документов и материалов запрашивает в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия:

б) в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - сведения о санитарно-эпидемиологическом заключении, если забор (изъятие) водных ресурсов осуществляется из поверхностных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Таким образом, данный документ должен учитываться органом при принятии решения.

В пункте 7(2) Приказа №165 сказано, что заявитель вправе по собственной инициативе представить документы, подтверждающие сведения, указанные в пункте 7(1) настоящих Правил.

Из буквального толкования данных норм следует, что процедура запроса сведений о санитарно-эпидемиологическом заключении является иной процедурой, отличной от процедуры получения согласования условий водопользования – поскольку они регулируются разными нормами.

Так же из норм следует, что если такой документ есть у заявителя, то он вправе его предоставить. Значит, указанный документ должен быть до момента начала рассмотрения Министерством заявления.

Пункт 14 Приказа №165 запрещает требовать от заявителя представления документов, не предусмотренных настоящими Правилами, не допускается. Вместе с тем, пункт 16 говорит что заявитель вправе представить иные документы и предложения по условиям договора водопользования дополнительно к заявлению, документам и материалам, предусмотренным пунктами 5 - 13 настоящих Правил.

Указанный документ – положительное санитарно-эпидемиологическое заключение является тем документом, на основании которого возможно использование водных объектов для забора питьевой воды и воды для бытовых целей.

Статья 43 Водного кодекса Российской Федерации закрепляет, что для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

Таким образом, критерием пригодности водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения является санитарно-эпидемиологическое заключение.

Часть 3 статьи 23 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» устанавливает что забор воды для холодного водоснабжения с использованием централизованных систем холодного водоснабжения должен производиться из источников, разрешенных к использованию в качестве источников питьевого водоснабжения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, речь идет о разрешении источников к использованию; данная норма не дает оснований для толкования о том, что источник может использоваться пока его использование не запрещено.

Данная норма, помимо санитарных правил, отсылает к статье 18 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Частью 3 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» закреплено, дословно, следующее: использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

Суд первой инстанции указал, что по его мнению, указанной нормой не исключается возможность использования водных объектов в случае отсутствия положительного санитарно-эпидемиологического заключения либо наличия отрицательного санитарно-эпидемиологического заключения, то есть «отрицательный» критерий в данном случае не установлен.

Вместе с тем, по мнению суда апелляционной инстанции, данный вывод неверен – поскольку указано условие при котором допускается использование объекта, то есть из всего круга общественных отношений законодатель выделяет только разрешенные, то законодателем использован императивный метод правового регулирования – подразумевающий, что действия могут быть совершены только при наличии разрешения (соответствия условию) – в иных случаях действия совершены быть не могут.

В преамбуле названного закона указано, что настоящий Федеральный закон направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Санитарно-эпидемиологическое законодательство не является составной частью гражданского законодательства, а находится в сфере публично-правового регулирования, одним из характерных признаков которого является императивный метод правового регулирования.

В силу этого, по мнению суда апелляционной инстанции, не требовалось предоставления документов, подтверждающих, что водный объект, в месте нахождения водозабора (место расположения: 238 км. от устья, географические координаты 56° 11' 40" северной широты