Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29.01.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

ли он расторгнут, и с какого числа, по мнению апелляционного суда, не подлежит разрешению в настоящем деле. Вывод о нарушении администрацией антимонопольного законодательства следует из вышеописанных обстоятельств. Решение земельного спора между двумя хозяйствующими субъектами и органом местного самоуправления не может осуществляться в порядке оспаривания в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ненормативного акта антимонопольного органа. В силу этого все доводы апелляционных жалоб, касающиеся неверного применения норм права и установления фактических обстоятельств в части действия договора, пользования земельным участком и права на его использование не имеют значения для настоящего спора.

По аналогичным причинам суд апелляционной инстанции считает не подлежащими оценке все доводы лиц участвующих в деле относительно своевременности и правильности рассмотрения обращений индивидуального предпринимателя в органы местного самоуправления.

Так же суд апелляционной инстанции считает не возможным указание в судебном акте на то, что следовало бы делать органу местного самоуправления в случае получения им заявки предпринимателя в какой-либо иной момент времени кроме того, когда это имело место в конкретном рассматриваемом случае.

Поскольку Распоряжение № 1036-арх от 23.04.2013 «О предоставлении ООО «СибСтройСервис» земельного участка» было принято с нарушением предусмотренной законом процедуры, следовательно это распоряжение противоречит антимонопольному законодательству, а именно части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции». В таком случае  указание антимонопольного органа, изложенное в его предписании о том, что администрация города Красноярска обязана в срок до 30.06.2013 совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства и отменить Распоряжение № 1036-арх от 23.04.2013 «О предоставлении ООО «СибСтройСервис» земельного участка» являются законными, соответствуют содержанию выявленного нарушения и обеспечивают восстановление нарушенных отношений в сфере конкуренции.

В пункте 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» указано, что антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия, в том числе выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства,

г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации  от 03.04.2012 № 630-О «По запросу Администрации Краснодарского края о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» сказано, что реализация полномочия по выдаче предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, осуществляется антимонопольным органом в рамках административных процедур по правилам, предусмотренным главой 9 Федерального закона «О защите конкуренции», и представляет собой форму контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в системе органов исполнительной власти и административный способ защиты публичных интересов, позволяющие оперативно реагировать на акты федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов и организаций в целях исключения положений, нарушающих антимонопольное законодательство.

При этом сами по себе предписания антимонопольного органа об отмене или изменении нарушающих антимонопольное законодательство актов силой принудительного исполнения не обладают, а преследуют цель понудить соответствующие органы (организации) и их должностных лиц исполнить содержащиеся в них требования прежде всего в добровольном порядке в условиях, когда полномочиями самостоятельно признавать недействительными (недействующими) такие акты антимонопольные органы не наделены (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2000 года № 237-О).

Из содержания подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных (ненормативных), так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

При этом предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений.

С учетом предоставленного вышеназванной нормой антимонопольному органу права на выдачу предписаний о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции апелляционный суд так же соглашается с том, что в данном случае антимонопольный орган обоснованно предписал Администрации совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно не допускать фактов предоставления земельного участка из земель населенных пунктов, с кадастровым номером 24:50:0000000:153732, расположенного по адресу: город  Красноярск, Советский район, ул. Алексеева - ул.Водопьянова, без соблюдения публичных процедур. Данная мера соразмерна и эффективна.

Вместе с тем, по мнению суда апелляционной  инстанции, предписывая Администрации «включать в информационное сообщение в случае официального опубликования информации о предстоящем предоставлении земельного участка под строительство точное место предоставления земельных участков под строительство с целью его индивидуализации, информацию о сроках в течение которых можно обратиться заинтересованным лицам с заявлением о предоставлении указанного земельного участка, а так же сведения о месте обращения с вопросами и заявлениями (адрес, номера телефонов) в целях защиты не только интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок», в части включения в эту обязанность указывать «информацию о сроках в течение которых можно обратиться заинтересованным лицам с заявлением о предоставлении указанного земельного участка, а так же сведения о месте обращения с вопросами и заявлениями (адрес, номера телефонов)» антимонопольный орган вышел за пределы своих полномочий и конкретного дела о нарушении законодательства о конкуренции.

Согласно пункту 3.1.10 Распоряжения администрации г. Красноярска от 22.03.2011 № 218-ж «Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта», одновременно с подготовкой акта о выборе земельного участка уполномоченный специалист Управления обеспечивает публикацию сообщения о выборе земельного участка и о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.

Таким образом, обязанность адресована уполномоченному органу.

Необходимость включения в информационное сообщение информации о предстоящем предоставлении земельного участка под строительство точного места предоставления земельных участков под строительство с целью его индивидуализации следует из вышеуказанных норм законодательства. Данная обязанность присутствует у органа местного самоуправления в силу закона, и указание на эту обязанность антимонопольным органом, учитывая обстоятельства настоящего дела, следует признать обоснованным и своевременным средством предупреждения нарушений конкуренции.

Вместе с тем, необходимо учитывать следующее.

Согласно статье 49 Федерального закона «О защите конкуренции», комиссия при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства:

1) оценивает доказательства и доводы, представленные лицами, участвующими в деле;

2) оценивает заключения и пояснения экспертов, а также лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах;

3) определяет нормы антимонопольного и иного законодательства Российской Федерации, нарушенные в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий (бездействия);

4) устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле;

5) разрешает вопрос о выдаче предписаний и об их содержании, а также о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, в том числе вопрос о направлении материалов в правоохранительные органы, об обращении в суд, о направлении предложений и рекомендаций в государственные органы или органы местного самоуправления.

Таким образом, из содержания данной статьи следует, что решение принимается по конкретному делу и содержит выводы о конкретном нарушении антимонопольного законодательства.

Следовательно, решение не может давать оценку деятельности органа вообще, выходить за пределы рассмотрения конкретной ситуации.

Часть 1 статьи 50 Федерального закона «О защите конкуренции» указывает, что по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

Таким образом, предписание может быть только на основании решения, и соответственно, его предмет не может выходить за пределы тех обстоятельств, которые послужили основанием для принятия решения. То есть содержание предписания, как и содержание решения, не должно давать общих оценок или содержать общие рекомендации по деятельности органа, оно может быть направлено только на прекращение/устранение последствий/восстановление положения существовавшего до конкретного правонарушения.

В данном случае предписание «включать в информационное сообщение в случае официального опубликования информации о предстоящем предоставлении земельного участка под строительство точное место предоставления земельных участков под строительство с целью его индивидуализации, информацию о сроках в течение которых можно обратиться заинтересованным лицам с заявлением о предоставлении указанного земельного участка» касается не конкретного выявленного антимонопольным органом нарушения, а носит более широкий характер, распространяется на все похожие ситуации.

То есть в данном случае антимонопольный орган дает указания общего характера органу местного самоуправления о том, как тому следует действовать в его повседневной правоприменительной деятельности.

При этом антимонопольный орган выходит за пределы изучения отношений, связанных с конкретным нарушением законодательства о конкуренции и предписывает в целом усовершенствовать порядок деятельности органа местного самоуправления. Вместе с тем, это не правомерно в силу следующего.

Согласно пункту 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Статьей 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно, в том числе управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения.

Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Из содержания терминов и понятий, приведенных в статье 2 указанного Закона, следует, что к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации; при этом действуют они самостоятельно.

В вышеназванном Определении Конституционного Суда Российской Федерации  от 03.04.2012 № 630-О «По запросу Администрации Краснодарского края о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» содержаться важные положения о пределах вмешательства антимонопольного органа в сферу деятельности органа местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что у государства имеется обязанность по поддержке конкуренции и пресечению монополистической деятельности, исполняя которую оно не должно отступать от требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципов осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (статья 5, часть 3; статья 11, часть 2; статья 72; статья 73; статья 77, часть 1), отправления правосудия только судом (статья 118, часть 1).

Правовое регулирование государственного контроля (надзора) как государственно-властного института осуществляется федеральным законодателем в порядке реализации положений Конституции Российской Федерации, относящих к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти (статья 71, пункт «г»), а к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1).

Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, вместе с тем связан общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора).

Из содержания подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным