Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2010 по делу n А10-1132/2010. Постановление суда апелляционной инстанции: Изменить решение суда в части и принять новый с/а

руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете (статья 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Между тем, материалы дела не содержат доказательств того, что МВД как получатель бюджетных средств предпринимало меры по изменению бюджетной росписи.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что по рассматриваемому эпизоду имеет место несоблюдение методологии применения КОСГУ, а не нецелевое использование бюджетных средств, является необоснованным в силу следующего.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Бюджетного кодекса Российской Федерации для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации.

На основании статьи 19 Бюджетного кодекса Российской Федерации в состав бюджетной классификации Российской Федерации входит классификация операций сектора государственного управления (КОСГУ).

Статьей 23.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и статьями операций сектора государственного управления являются, в том числе, расходы (оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда; оплата работ, услуг; обслуживание государственного (муниципального) долга; безвозмездные перечисления организациям; безвозмездные перечисления бюджетам; социальное обеспечение; расходы по операциям с активами; прочие расходы). Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень подстатей операций сектора государственного управления, а также порядок применения классификации операций сектора  государственного управления устанавливается Минфином России.

Реализуя указанные полномочия, Минфин России определяет порядок применения статей и подстатей Классификации. В частности, Минфином России устанавливаются перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащих отнесению на определенные статьи и подстатьи бюджетной классификации.

В спорный период применялись Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным приказом Минфина России от 25.12.2008 № 145н, в соответствии с которыми классификация операций сектора государственного управления представляет собой группировку операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания.

Как уже отмечалось, согласно названным Указаниям произведенные МВД расходы следовало отражать не по статье 290 «Прочие расходы», а по другим статьям КОСГУ (226, 340).

Пунктом 2.1 Предписания МВД по Республике Бурятия вменяется неэффективное использование бюджетных средств в размере 1 656 887 руб. Так установлено, что при наличии в 2009 году на внебюджетном счете не освоенных средств республиканского бюджета на строительство административного здания ОВД по г. Северобайкальск в сумме 8 096 930 рублей, а также имеющейся дебиторской задолженности ООО «Даурия» по данному объекту на начало 2009 года в сумме 3 412 194 рублей, ГУ ООКС МВД по РБ перечислило ООО «Даурия» 14 788 308, 61 руб. образовав тем самым на начало 2010 года дебиторскую задолженность в размере 1 656 887 руб.

Заявитель, не согласившись с выводами суда первой инстанции по данному обстоятельству, указал, что согласно ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 22 июня 2006 года № 23, МВД по РБ, как участник бюджетного процесса, в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств имеет право самостоятельно определять необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Заявитель апелляционной жалобы также указал, что Министерство финансов Республики Бурятия, указывая на неэффективное использование денежных средств, не представило доказательств того, что задачи по строительству здания ОВД по г. Северобайкальск могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя выделенные бюджетные средства МВД по РБ могло бы достигнуть наилучшего результата.

Также по мнению заявителя апелляционной жалобы суд первой инстанции при вынесении решения не принял во внимание тот факт, что финансирование строительства было осуществлено только в августе 2008 года, по независящим от МВД по РБ обстоятельствам. Кроме этого, по мнению заявителя апелляционной жалобы в нарушение ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд первой инстанции не принял во внимание, что МФ РБ не представило доказательства того, какая норма права была нарушена МВД по РБ в связи с расходованием бюджетных средств при наличии денег на внебюджетном счете.

Суд апелляционной инстанции, оценивая доводы сторон и материалы дела по указанному обстоятельству, исходит из законности и обоснованности выводов суда первой инстанции, в связи со следующим.

Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Как следует из материалов дела и установлено МФ Республики Бурятия, заявитель, в нарушение указанного принципа допускает на конец финансового года дебиторскую задолженность подрядчиков по строительству объектов МВД по Республике Бурятия и в частности административного здания ОВД в г. Северобайкальске. так по указанному объекту установлено наличие дебиторской задолженности в размере 1 656 887 руб. на конец 2009 года.

Содержание указанной задолженности состоит в том, что подрядчик строительства указанного объекта, получив в 2009 году от МВД по Республике Бурятия финансирование на строительство по итогам года, не смог освоить указанные средства в полном объеме, тем самым, перенеся исполнение принятых и оплаченных на себя обязательств на другой финансовый год.

Между тем указанные бюджетные средства согласно названного принципа надлежало использовать в 2009 году, году финансирования, поскольку целями и задачами бюджетного планирования на указанный год было определено освоение указанных средств в названном объеме на установленные цели. Неиспользование указанных средств в 2009 году и (или) перенос получения обязательств на другой финансовый год свидетельствует о том, что получатель бюджетных средств, осуществил ненадлежащее планирование своей деятельности, тем самым, допустив отвлечение бюджетных средств Республики Бурятия в сумме неиспользованных средств.

Ссылка апелляционной жалобы на то, что МВД по Республике Бурятия получила финансирование на 2009 год на указанные цели в середине финансового года, а также то, что строительный сезон в г. Северобайкальске ограничен длительностью сезона, в котором строительные работы не могут осуществляться, правового значения не имеет, поскольку указанные обстоятельства надлежало учесть при планировании получения средств из соответствующего бюджета, полученные средства надлежало использовать в соответствии с установленной сметой расходов на 2009 год.

Согласно позиции суда апелляционной инстанции, действующее законодательство, не устанавливает правила очередности использования бюджетных и внебюджетных средств. Между тем указанное не имеет правого значения в отношении МВД по Республике Бурятия, поскольку как следует из пояснений сторон и материалов дела, под внебюджетными средствами заявитель понимает средства, полученные из республиканского бюджета в 2008-2009 годах, на счета ГУ «ОКС Тыла МВД по РБ», не являвшегося в то время, по утверждению сторон, участником бюджетного процесса.

Таким образом, природа указанных средств не является внебюджетной, в связи с чем на них также надлежало распространить принципы использования бюджетных средств результативности и эффективности использования, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что МФ по Республике Бурятия не представило доказательств не эффективного использования указанных средств, не может быть принят судом, поскольку само по себе неиспользование бюджетных средств в году финансирования и перенос обязательств на следующий год в полной мере свидетельствует об указанном факте. То обстоятельство, что ООО «Даурия» имеет перед заявителем на конец 2009 года дебиторскую задолженность, МВД по Республики Бурятия не оспаривает.

Пунктом 3.1 Предписания установлено, что заявитель сверх установленного размера 3 оклада в год выплачивал премии за добросовестное исполнение служебных обязанностей и премии за добросовестное отношение к служебным обязанностям и высокие показатели, не предусмотренные нормативными документами.

Согласно доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции не принял во внимание, что указанные премии носят разовый характер, количественный характер которых законодательством не определен.

Пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 21.01.2003 N 33 (ред. от 05.10.2007) "О дополнительных выплатах сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации", разрешено руководителям соответствующих федеральных органов исполнительной власти определять в пределах средств, выделенных этим органам на дополнительные выплаты, порядок:

выплаты сотрудникам, добившимся наиболее высоких показателей по службе, повышенного единовременного денежного вознаграждения по итогам календарного года (до 1,5 оклада денежного содержания сверх размера, установленного пунктом 2 настоящего Постановления);

разового премирования сотрудников за выполнение особо сложных и важных заданий;

оказания дополнительной материальной помощи сотрудникам.

Пунктом 2 названного Постановления установлено, что единовременное денежное вознаграждение за добросовестное исполнение служебных обязанностей по итогам календарного года может быть выплачено сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации (далее именуются - сотрудники) в размере 3 окладов денежного содержания исходя из размеров окладов, установленных на 1 декабря года, за который производится выплата вознаграждения (сотрудникам, уволенным в течение года, - исходя из размеров окладов, установленных этим сотрудникам на день увольнения, за время исполнения служебных обязанностей в соответствующем году).

Во исполнение указанного, в рассматриваемый период действовала Инструкция о дополнительных выплатах сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации утвержденная Приказом МВД РФ от 13.03.2003 N 155 (ред. от 21.11.2007) "О дополнительных выплатах сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации".

Согласно названной инструкции сотрудникам выплачиваются премии за образцовое исполнение служебных обязанностей и разовые премии за выполнение особо сложных и важных заданий (п. 4).

Согласно п. 9 Инструкции сотрудникам на основании приказа начальника выплачиваются разовые премии за выполнение особо сложных и важных заданий, при этом конкретные размеры этих премий определяются в соответствии с личным вкладом сотрудника.

Между тем п. 5 инструкции, которым руководствовалось МФ по Республике Бурятия, устанавливает порядок выплаты и размер премии за образцовое исполнение служебных обязанностей, и не может распространяться на выплату разовых премий установленных п. 9 названной инструкции.

Таким образом, довод заявителя апелляционной жалобы о том, что названной Инструкцией предусмотрена выплата трех видов премий (за образцовое выполнение служебных обязанностей, ежеквартальная и разовая), является необоснованным.

Так называемая «тринадцатая зарплата», которую заявитель апелляционной жалобы относит к премиям, на самом деле является единовременным денежным вознаграждением за добросовестное исполнение обязанностей по итогам календарного года, которое выплачивается на основании раздела III указанной Инструкции (премиям посвящен раздел II).

Положением о выплате премии за образцовое исполнение служебных обязанностей сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации…, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.01.2003 № 33 (далее – Положение о премиях), предусмотрено, что сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации выплачивается премия за образцовое исполнение служебных обязанностей в размере до 3 окладов денежного содержания (пункт 1). Премия исчисляется исходя из оклада по основной штатной должности и оклада по специальному званию, а сотрудникам, назначенным исполняющими обязанности по должности, - исходя из оклада по этой штатной должности и оклада по специальному званию. При исчислении премии в расчет принимается размер оклада денежного содержания, установленный сотрудникам на 1-е число месяца, в котором производится выплата премии (пункт 2). Выплата премии производится ежеквартально, ежемесячно или за иной период текущего года. Размер премии, срок и порядок ее выплаты определяются руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти (пункт 3).

Согласно Инструкции премия за образцовое исполнение служебных обязанностей выплачивается сотрудникам на условиях Положения о премиях. При этом премия