Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2012 по делу n А19-5354/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

пассажиров на всем протяжении регулярных автобусных маршрутов – экипировки остановочных пунктов, дорожных знаков и др. в соответствии с приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 № 200, ГОСТ Р 52289-2004 и СНиП 2.05.02.-85 «Автомобильные дороги» (пункт 10);

- организовать контроль осуществления перевозок пассажиров легковыми таксомоторами в соответствии с Законом о местном самоуправлении, Федеральным законом от 21.04.2011 № 69-ФЗ и приказом Минавтотранса  РСФСР от 31.12.1981 № 200 (пункт 11);

- организовать центральную диспетчерскую службу с использованием систем спутниковой навигации ГЛОНАСС в соответствии с Федеральным законом от 14.02.2009 № 22-ФЗ, Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.08.2008 № 641, Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2008 № 323, Указом Президента Российской Федерации от 17.05.2007 № 638 и приказ Минтранса России от 09.03.2010 № 55 (пункт 14).  

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о законности действий по проведению проверки и пунктов 2 и 3 оспариваемого предписания, исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 1 Закона № 294-ФЗ данный Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Федеральным законом от 27.12.2009 № 2009 № 365-ФЗ, вступившим в силу с 1 января 2010 года, из части 1 статьи 1 Закона № 294-ФЗ исключены ограничивающие слова «при осуществлении ими предпринимательской деятельности».

Таким образом, с 1 января 2010 года действие Закона № 294-ФЗ распространяется на отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отношении всех юридических лиц (коммерческих и некоммерческих) и индивидуальных предпринимателей (за исключением случаев, указанных в частях 3, 3.1 и 5 статьи 1 этого Закона).

Вместе с тем, необходимо учитывать следующее.

Согласно определению, приведенному в статье 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

В соответствии с пунктом 2 статьи 39 Устава муниципального образования города Братска, утвержденного решением Братской городской Думы от 31.07.1998 № 187/г-Д (далее – Устав), Администрация города Братска обладает правами юридического лица.

Администрация г. Братска зарегистрирована в качестве юридического лица, ей присвоен основной государственный регистрационный номер (т. 1, л.д. 10).

По своему правовому статусу Администрация (как юридическое лицо) является муниципальным бюджетным учреждением.

Согласно статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Правовой статус муниципальных бюджетных учреждений определен в статьях 9.1 и 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

В соответствии с действующим гражданским законодательством любые некоммерческие организации, в том числе учреждения, могут наряду со своей основной деятельностью осуществлять и деятельность, приносящую (способную приносить) доход, если это предусмотрено учредительными документами организации и если осуществляемая при этом деятельность отвечает целям создания такой организации (пункт 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункт 2 статьи 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Однако Администрация г. Братска является не просто муниципальным бюджетным учреждением, но одновременно и органом местного самоуправления.

   Согласно пункту 1 статьи 39 Устава Администрация г. Братска является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Братска, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения города Братска и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Братска федеральными законами и законами Иркутской области.

   Компетенция Администрации г. Братска определена в статье 40 Устава.

В частности, исходя из взаимосвязанных положений статей 8 и 40 Устава, вопросами местного значения, решение которых отнесено к компетенции Администрации, являются дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Братска и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах города Братска, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.    

Наличие исполнительно-распорядительных полномочий в сфере муниципального управления отличает органы местного самоуправления (юридические лица публичного права) от юридических лиц частного права (частных и автономных учреждений).

Системный анализ положений Закона № 294-ФЗ (статьи 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10, 12, 22, 24 и другие) позволяют суду апелляционной инстанции сделать однозначный вывод о том, что под юридическими лицами в нем понимаются юридические лица частного права, в том числе некоммерческие организации, но не органы государственной власти и органы местного самоуправления.

На такое толкование указывают, в частности, следующие нормы Закона № 294-ФЗ:

«мероприятие по контролю -   действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда» (пункт 5 статьи 2);

«проверка –  совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами» (пункт 6 статьи 2);

«Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются: преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности; презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю» (пункты 1, 2 и 8 статьи 3);

«Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля привлекают экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, и анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них» (часть 2 статьи 7);

«Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля взаимодействуют с саморегулируемыми организациями по вопросам защиты прав их членов при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (часть 4 статьи 7);

«Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный или уполномоченные в соответствующей сфере деятельности орган (органы) государственного контроля (надзора) (далее в настоящей статье - уполномоченный орган государственного контроля (надзора)» (часть 1 статьи 8);

«Предъявление требований о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, установленных федеральными законами, не допускается» (часть 3 статьи 8);

«Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в уполномоченный орган государственного контроля (надзора) после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе до начала фактического выполнения работ или предоставления услуг. Указанное уведомление может быть представлено в форме электронного документа» (часть 5 статьи 8);

«Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям» (часть 1 статьи 9);

«Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда» (часть 1 статьи 10);

«Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля» (часть 1 статьи 11);

«В процессе проведения документарной проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в первую очередь рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, в том числе уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, представленные в порядке, установленном статьей 8 настоящего Федерального закона, акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах осуществленных в отношении этих юридического лица, индивидуального предпринимателя государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (часть 3 статьи 11);

«Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами» (часть 1 статьи 12);

«Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством» (часть 1 статьи 22);

«При определении размера вреда, причиненного юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям неправомерными действиями (бездействием) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностными лицами, также учитываются расходы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты их деятельности, и затраты, которые юридические лица, индивидуальные предприниматели, права и (или) законные интересы которых нарушены, осуществили или должны осуществить для получения юридической или иной профессиональной помощи» (часть 2 статьи 22).

У суда апелляционной инстанции не вызывает каких-либо сомнений, что органы государственной власти и органы местного самоуправления при осуществлении возложенных на них публично-правовых функций и задач не производят и не реализуют товары; не несут (и не могут нести) расходы, относимые на себестоимость продукции или на финансовые результаты их деятельности; у них не может быть упущенной выгоды (неполученного дохода); они не являются членами саморегулируемых организаций и т.д.

Кроме того, суд апелляционной инстанции