Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2013 по делу n А19-17766/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Согласно статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Создание условий для предоставления услуг теплоснабжения и горячего водоснабжения населению и организация теплоснабжения населения в границах городского округа в силу пункта 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ относится к числу вопросов местного значения городского округа.

Как следует из части 2 статьи 16.1 указанного Федерального закона, органы местного самоуправления городского округа не вправе в случаях, не предусмотренных федеральным законом, решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения городского округа, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 того же Федерального закона), как не вправе решать иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти либо, напротив, исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 4).

В этой связи объем полномочий городских округов, как и обусловленные ими финансовые обязательства данных муниципальных образований в сферах, указанных в статье 16 вышеназванного Закона, следует определять с учетом соответствующей компетенции иных территориальных уровней публичной власти, определенной помимо Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ специальными федеральными законами, регулирующими правоотношения в этой сфере, а также бюджетным законодательством.

Пунктом 4.2 Определения Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 № 2-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования - городского округа «Город Чита», определено, что регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется федеральным законодателем в соответствии с принципами обеспечения доступности тепловой энергии, экономической обоснованности доходности и расходов теплоснабжающих организаций на производство и передачу тепловой энергии, для реализации которых используется специальный правовой инструментарий, призванный поддерживать баланс экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей. В этих целях предусматривается установление предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, и закрепление в качестве общего требования соответствия утверждаемого для потребителей тарифа на тепловую энергию его предельному уровню (пункт 4 части 2 статьи 7, пункты 2 и 4 части 1 статьи 8, части 7 и 8 статьи 10 Федерального закона «О теплоснабжении», соответственно - абзац тридцатый части первой статьи 5, абзацы четвертый и пятый части первой статьи 6 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»).

Введение предельных уровней тарифов, то есть предельного размера цены на соответствующую продукцию, направлено на противодействие монополизации и недобросовестной конкуренции, выступает государственной гарантией доступности теплоэнергетических ресурсов для потребителей, прежде всего для населения, препятствует экономически не обоснованному росту тарифов на тепловую энергию, предполагает возможность установления льготных тарифов (части 13 - 15 статьи 10 Федерального закона «О теплоснабжении», часть тринадцатая статьи 2 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации») и тем самым призвано не допустить резкого ухудшения социального положения граждан.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в ряде его решений (Определения от 8 июля 2004 года N 255-О, от 8 февраля 2007 года N 288-О-П и от 8 февраля 2007 года N 291-О-П), в силу предписаний Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка и основ ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации (пункт "ж", статья 71); государственное регулирование цен (тарифов) следует рассматривать как государственную функцию, осуществляемую в том числе, в целях воспрепятствования экономически не обоснованному росту тарифов и предотвращения резкого ухудшения социального положения граждан.

Вместе с тем, применение государственного регулирования тарифов предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для потребителей и экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты соответствующих организаций и, соответственно, предопределяет необходимость возмещения в таких случаях таким организациям понесенных ими экономических потерь.

К установлению надлежащего правового механизма возмещения такого рода потерь законодателя обязывают вытекающие из Конституции Российской Федерации, ее статей 8, 17, 34, 35 и 55 (часть 3) и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 18 июля 2003 года N 14-П, от 16 июля 2004 года N 14-П, от 31 мая 2005 года N 6-П, от 28 февраля 2006 года N 2-П) требования, в силу которых при регулировании предпринимательской деятельности коммерческих организаций следует исходить из того, что возможные ограничения федеральным законом свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство должно обеспечивать баланс частного и публичного начал в сфере экономической деятельности.

Федеральное законодательство не определяет непосредственно правовую природу межтарифной разницы и не устанавливает ни уполномоченный субъект, ни конкретные организационно-правовые и финансово-бюджетные механизмы компенсации энергоснабжающим организациям потерь при применении тарифа для потребителей, не обеспечивающего в полном объеме возмещение экономически обоснованных затрат на оказание услуг энергоснабжения.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации бюджеты публично-правовых образований предназначены для исполнения расходных обязательств соответствующего публично-территориального образования, которые обусловливаются установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и в соответствии с которыми осуществляется формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (статьи 13, 14, 15 и 65).

В силу правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 N 2-п, возложение на городские округа обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает не только установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133.

Поскольку возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, субъектом, обязанным возместить теплоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-территориальное образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение, то есть, по общему правилу, субъект Российской Федерации. Эта обязанность субъекта Российской Федерации вытекает также из утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 года № 109 Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, допускающих применение льготных тарифов на тепловую энергию (мощность) при наличии соответствующего решения регулирующего органа, в котором указаны потребители (группы потребителей), в отношении которых законодательно установлено право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов гарантирующих поставщиков, энергоснабжающих организаций, энергосбытовых организаций, к числу потребителей которых относится население (пункт 26).

В случае передачи органам местного самоуправления данных полномочий на них возлагается и сопутствующая обязанность компенсировать энергоснабжающим организациям межтарифную разницу. По смыслу приведенных законоположений, эта обязанность может быть возложена на органы местного самоуправления и в качестве самостоятельного государственного полномочия с соблюдением установленного федеральным законодательством порядка, а именно, как указано в статье 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, путем принятия закона субъекта Российской Федерации, который должен отвечать установленным данной статьей требованиям и вводиться в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при условии, что в нем предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий.

В развитие указанных предписаний Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 86) устанавливает, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации. Такой порядок, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 5 февраля 2009 года N 250-О-П, является обязательным во всех случаях.

Следовательно, финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается.

Из этого следует, что обязанность возмещать потери энергоснабжающих организаций в виде межтарифной разницы, образовавшейся вследствие установления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа для населения на уровне ниже экономически обоснованного, может быть возложена на органы местного самоуправления городских округов только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом 06.10.2003 N 131-ФЗ, с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

Регулирование тарифов на тепловую энергию в 2009 году осуществлялось в соответствии с основами ценообразования, правилами государственного регулирования и применения тарифов и иными методическими указаниями, утверждаемыми Правительством Российской Федерации (статья 6 Федерального закона № 41-ФЗ от 14.04.1995 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»).

Согласно положениям статей 2 и 6 Федерального закона № 41-ФЗ регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию относится к государственной функции, предполагающей ее осуществление в соответствии с основами ценообразования, правилами государственного регулирования административно-властное воздействие на участников гражданского оборота. При этом полномочия по установлению тарифов в области теплоснабжения возлагаются на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с имеющимися у них полномочиями.

Законом Иркутской области от 11.12.2008 № 104-оз «О наделении органов местного само­управления отдельными государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию» муниципальное образование «Нижнеилимский район» было наделено государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию, отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования (приложение № 1 к Закону). В соответствии с частью 1 статьи 6 названного Закона финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета.

В силу изложенного, Иркутская область, наделив МО «Нижнеилимский район» государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию, отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования, ежегодно должна предусматривать в бюджете на очередной финансовый год субвенции на осуществление муниципальным образованием таких полномочий; размер данных субвенций должен быть достаточным для компенсации энергоснабжающим организациям межтарифной разницы.

Компенсация заявителю (поставщику тепловой энергии) выпадающих доходов, вызванных разницей между экономически обоснованными и фактически установленными тарифами, относится к расходным обязательствам субъекта Федерации - Иркутской области, должна была производиться за счет средств его бюджета и в истребуемых суммах в спорный период не выделялась.

Но компенсация выпадающих доходов за счет средств местного бюджета не могла быть вы­плачена, поскольку полномочия по компенсации выпадающих доходов не были переданы органу местного самоуправления законом Иркутской области от 11.12.2008 № 104-оз.

В соответствии со статьей 174.2 Бюджетного Кодекса РФ планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом.

Законом Иркутской области от 23 июля 2008 года № 55-оз «О Бюджетном процессе Иркутской области» (далее закон № 55-оз) определен