Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 01.09.2013 по делу n А10-284/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).

В соответствии со статьей 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Согласно пункту 3.26 Положения о Министерстве финансов, утвержденного Постановлением Правительства Республики Бурятия от 22 апреля 2008 года № 188 в полномочия Министерства входит осуществление контроля и надзора за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации и Республики Бурятия. В структуру Министерства входит Комитет финансово-бюджетного надзора.

Приказом Министерства финансов Республики Бурятия от 21 сентября 2011 года № 260 утвержден Административный регламент Министерства финансов Республики Бурятия по исполнению государственной функции по осуществлению функции контроля и надзора за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации и Республики Бурятия.

Пунктом 2 Административного регламента определено, что обеспечение исполнения названной функции возлагается на Комитет финансово-бюджетного надзора Министерства финансов Республики Бурятия.

В силу пункта 120 Административного регламента на основании материалов ревизии (проверки) председатель Комитета финансово-бюджетного надзора Министерства финансов Республики Бурятия или его заместитель выносит обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации и организации-главного распорядителя, распорядителя которому подведомственна проверенная организация предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и Республики Бурятия (при установлении фактов нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств).

Согласно статье 2 Закона Республики Бурятия от 03 июля 2007 года №2359-III «О бюджетном процессе в Республике Бурятия» субъекты права законодательной инициативы вправе вносить проекты законов о внесении изменений в закон о республиканском бюджете на текущий финансовый год и плановый период при наличии заключения Главы Республики Бурятия в случае – выявления нецелевого и неэффективного использования средств республиканского бюджета, подтвержденного проверками Счетной палаты Российской Федерации, Счетной палаты Республики Бурятия, органов исполнительной власти, осуществляющих функции финансово-бюджетного надзора в финансово-бюджетной сфере и внесения предложений о сокращении расходов по выявленным направлениям неэффективного или нецелевого использования средств республиканского бюджета.

Пунктом 4 приказа Министерства финансов Республики Бурятия от 31 мая 2010 года № 136 «О Порядке представления предложений о внесении изменений в закон о республиканском бюджете на текущий финансовый год и на плановый период о сокращении расходов по выявленным направлениям неэффективного или нецелевого использования средств по учреждениям, финансируемым из республиканского бюджета» определено, что Комитет финансово-бюджетного надзора направляет предписания проверенной организации главному распорядителю бюджетных средств о представлении главным распорядителем бюджетных средств предложений о сокращении расходов, по фактам нецелевого и неэффективного использования средств по кодам бюджетной классификации, с указанием раздела, подраздела ведомственной классификации расходов, целевых статей, видов расходов, КОСГУ расходов республиканского бюджета на текущий финансовый год.

Судом первой инстанции установлено, что из законов Республики Бурятия от 10 декабря 2010 года № 1847-IV «О республиканском бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» и от 20 декабря 2011 года № 2494-IV «О республиканском бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» следует, что Агентство является главным распорядителем бюджетных средств.

Статья 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что главный распорядитель бюджетных средств обладает бюджетными полномочиями, в том числе обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания; обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных настоящим Кодексом, условий, установленных при их предоставлении.

Согласно статье 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).

Как установлено судом первой инстанции, в ведении Агентства находится школа. В связи с этим, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемое предписание выдано надлежащему лицу, поскольку Агентство является учредителем школы и обладает в отношении нее определенными полномочиями, предоставленными бюджетным законодательством, в том числе по контролю за целевым использованием субсидий. В связи с этим, суд первой инстанции правомерно отклонил довод заявителя со ссылкой на статью 56 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой учредитель не отвечает по обязательствам созданного им юридического лица, так как данной статьей не регламентируются бюджетные правоотношения.

Также правомерно отклонены доводы заявителя о незаконности проведенной проверки в части, касающейся финансирования работ по ремонту системы водоснабжения в лагере «Зорька».

Как отмечено выше, порядок проведения проверок исполнения бюджетного законодательства определен Административным регламентом Министерства финансов Республики Бурятия по исполнению государственной функции по осуществлению функции контроля и надзора за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации и Республики Бурятия, утвержденным Приказом Министерства финансов Республики Бурятия от 21 сентября 2011 года № 260.

Согласно пункту 38 Административного регламента внеплановая ревизия (проверка) проводится по следующим основаниям: – поручения или обращения органов исполнительной власти, других органов в соответствии с действующим законодательством; – проведение встречной ревизии (проверки).

В силу пункта 44 Административного регламента для проведения каждой отдельной ревизии (проверки), за исключением встречной и камеральной проверки, составляется программа ревизии (проверки). Программа ревизии (проверки) утверждается до начала ревизии (проверки).

В соответствии с пунктом 46 Административного регламента программа ревизии (проверки) должна содержать:

- тему ревизии (проверки);

- наименование проверяемой организации (муниципального образования);

- перечень основных вопросов, по которым участники группы, на которых возлагается проведение ревизии (проверки), проводят в ходе ревизии (проверки) контрольные действия;

- проверяемый период; срок исполнения;

- Ф.И.О. исполнителей.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, темой проверки Агентства являлось соблюдение бюджетного законодательства при строительстве здания столовой в лагере «Зорька». Срок проведения проверки определен со 02 по 19 октября 2012 года за период с 01 января 2011 по 30 сентября 2012 года. 02 октября 2012 года представителю Агентства разъяснены его права в связи с проводимой проверкой.

В ходе проверки 04 октября 2012 была получена информация Министерства имущественных и земельных отношений Республики Бурятия о нарушениях, допущенных при ремонте (строительстве) объектов водоснабжения в лагере «Зорька» (том 2, л.д.117-118). Нарушения бюджетного законодательства в части финансирования работ по ремонту объектов водоснабжения в лагере нашли подтверждение и были отражены в акте и в оспариваемом предписании.

Как правильно указал суд первой инстанции, расширение предмета проверки в рассматриваемом случае само по себе не свидетельствует о незаконности действий сотрудников Министерства. Проверка проводилась в отношении одного и того же Агентства, за один и тот же период. Предмет проверки был расширен в связи с поступлением информации Министерства имущественных и земельных отношений о нарушениях бюджетного законодательства. Оснований считать оспариваемое предписание незаконным только потому, что предмет проверки был расширен, у суда не имеется. При этом суд первой инстанции установлено, что в ходе проверки Агентство каких-либо возражений относительно расширения предмета проверки не заявило. Данные о том, что в результате расширения предмета проверки были существенно нарушены права Агентства, судом не установлены.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Судом первой инстанции установлено и следует из оспариваемого предписания, что Агентство является учредителем школы. На праве оперативного управления школы находятся здания и сооружения, расположенные в местности «Верхняя Березовка» на территории спортивно-оздоровительного лагеря «Зорька».

1) В 2011 году в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2010 года № 190н школой за счет средств республиканского бюджета, выделенных по КОСГУ 225 «Работы, услуги по содержанию имущества», по контракту от 17 мая 2011 года произведено финансирование работ по строительству объекта незавершенного строительства столовой, находящейся в лагере «Зорька» на сумму 497 000 рублей.

2) В 2011 году в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2010 года № 190н школой за счет средств республиканского бюджета, выделенных по КОСГУ 225 «Работы, услуги по содержанию имущества», по контракту от 17 апреля 2011 года произведено финансирование работ по строительству объекта незавершенного строительства столовой, находящейся в лагере «Зорька» на сумму 99 226,21 рублей.

3) В 2012 году в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 2.1.1 соглашения от 30 марта 2012 года школой за счет средств республиканского бюджета (субсидии на возмещение нормативных затрат: на оказание услуг, на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного Агентством за школой), по контракту от 24 мая 2012 года произведено финансирование строительных работ по текущему ремонту системы отопления объекта незавершенного строительства (здания столовой) на сумму 695000 рублей.

4) В 2012 году в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 2.1.1 соглашения от 30 марта 2012 года школой за счет средств республиканского бюджета (субсидии на возмещение нормативных затрат: на оказание услуг, на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного Агентством за школой), по контракту от 21 июня 2012 года произведено финансирование строительных работ по текущему ремонту подвального помещения объекта незавершенного строительства (здания столовой) на сумму 97 300 рублей.

5) В 2012 году в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 2.1.1 соглашения от 30 марта 2012 года школой за счет средств республиканского бюджета (субсидии на возмещение нормативных затрат: на оказание услуг, на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного Агентством за школой), по контракту от 21 июня 2012 года произведено финансирование строительных работ по текущему ремонту кровли объекта незавершенного строительства (здания столовой) на сумму 209 500 рублей.

6) В 2012 году в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 2.1.1 соглашения от 30 марта 2012 года школой за счет средств республиканского бюджета (субсидии на возмещение нормативных затрат: на оказание услуг, на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного Агентством за школой), по контракту от 10 июля 2012 года произведено финансирование строительства самовольно возведенных объектов недвижимости: здания насосной и сооружения водопровода, находящихся в лагере «Зорька» на сумму 1 875 000 рублей. Финансирование строительства самовольно возведенных объектов недвижимости проведено школой как выполнение работ по текущему ремонту