Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 01.12.2013 по делу n А19-5440/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

проверка Центра занятости по вопросу использования средств, полученных в 2011 году из областного бюджета, источником финансового обеспечения которых является субсидия, выделенная из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области, в части организации общественных работ, временного трудоустройства работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных в установленном порядке безработными гражданами и граждан, ищущих работу.

В ходе проверки выявлены нарушения бюджетного законодательства, касающиеся  незаконного использования средств федерального бюджета, не являющиеся нецелевым использованием. В частности, установлено, что заключены договоры об организации общественных работ работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, не предусматривающие участие в общественных работах безработных граждан и граждан, находящихся в поисках подходящей работы, и на основании таких договоров возмещены затраты ОАО «Каравай» и ОАО «Ангарское управление строительством» по оплате труда их работников, принимавших участие в общественных работах, то есть не являющихся безработными или находящихся в поисках работы, чем были нарушены положения пунктов 1 и 2 статьи 24 Закона о занятости и пункта 2 Положения № 875.

Кроме того, Управлением выявлены и иные финансовые нарушения:

- произведены перечисления средств организациям (работодателям) на возмещение затрат по оплате труда работников-участников общественных работ по договорам об организации общественных работ работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, заключенным на выполнение работ, не имеющих социально полезную направленность, необходимых для развития социальной инфраструктуры г. Ангарска, чем нарушены пункты 1 и 2 Закона о занятости и пункт 2 Положения № 875;

- возмещены расходы организациям (работодателям) по организации общественных работ без предоставления документов, подтверждающих выплату заработной платы, перечисление налога на доходы физических лиц и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, чем нарушены Программа дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2011 года, утвержденная постановлением Правительства Иркутской области от 10.02.2011 № 31-пп, и пункт 2.2.7 договора № 407/11/2 ОРД от 30 августа 2011 года, заключенного между Центром занятости и ОАО «Каравай»;

- возмещены расходы двум организациям (работодателям) по организации общественных работ (ремонт мебели, пошив спецодежды, ремонт и изготовление тары, погрузоразгрузочные работы) не в соответствии с видами общественных, временных работ, предусмотренных программой дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области, чем нарушено приложение № 16 Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2011 года, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 10.02.2011 № 31-пп;

- приняты бюджетные обязательства на возмещение расходов по выполнению общественных работ при отсутствии лимитов     бюджетных обязательств на момент заключения договора с ОАО «Каравай» и соглашения к договору, заключенному с ОАО «Ангарское управление строительства», чем нарушены статьи 162 и 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- нарушение порядка ведения бюджетного учета, составления и предоставления отчетности, а именно: не отражена по данным бюджетного учета кредиторская задолженность по счету 30242 «Расчеты по безвозмездному перечислению организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций», что привело к искажению учетных данных по состоянию на 1 ноября 2011 года (нарушены пункт 3 статьи 1, пункт 4 статьи 9 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» и пункт 101 Инструкции по применению плана счетов бюджетного учета, утвержденного приказом Минфина России от 06.12.2010 № 162н).

Выявленные нарушения отражены в акте проверки от 13 декабря 2012 года (т. 1, л.д. 13-41 и представлении о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 29 декабря 2012 года № 81 (т. 1, л.д. 67-69).

29 декабря 2012 года ТУ Росфиннадзора вынесло в отношении Центра занятости предписание № 20 по устранению выявленных нарушений, которым указано на нарушение пунктов 1 и 2 Закона о занятости и пункта 2 Положения № 875, выразившееся в заключении договоров об организации общественных работ работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, не предусматривающих участие в общественных работах безработных граждан и граждан, находящихся в поисках подходящей работы, и возмещении затрат по оплате труда работников-участников общественных работ, не являющихся безработными или находящихся в поисках работы (т. 1, л.д. 70-72).

Указанным предписанием на Учреждение возложена обязанность не позднее 90 дней со дня получения предписания принять меры по возмещению незаконно выплаченных сумм в доход бюджета в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, предусматривающими возмещение ущерба, и в соответствии с пунктом 53 Порядка реализации мероприятий программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2011 года, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 21.03.2011 № 73-пп.

Посчитав, что вынесенными 29 декабря 2012 года представлением № 81 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписанием № 20 по устранению выявленных нарушений нарушаются его права и законные интересы, Центр занятости обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных Центром занятости требований, исходя из следующего.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании решения государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

По сути, аналогичная правовая позиция содержится в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 марта 2011 года № 14044/10, от 5 июля 2011 года № 651/11 и от 16 июля 2013 года № 3372/13.

С учетом изложенного, а также принимая во внимание взаимосвязанные положения части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК Российской Федерации, суд апелляционной инстанции полагает, что заявленные Центром занятости требования могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемых представления и предписания ТУ Росфиннадзора закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов Учреждения такими ненормативными правовыми актами.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования Центра занятости удовлетворению не подлежат.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании, в частности, осуществляет проверку оспариваемого акта (его отдельных положений) и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемый акт.

Проанализировав соответствующие нормы Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина России от 11.07.2005 № 89н, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что территориальные органы Росфиннадзора при осуществлении функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере вправе проводить проверки и по их результатам выносить обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Под представлением понимается документ органа государственного финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Под предписанием понимается документ органа государственного финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации.

На основании пункта 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действовавшей до 4 августа 2013 года, то есть и в период возникновения спорных правоотношений) руководители Росфиннадзора и его территориальных органов при наличии оснований, установленных статьей 283 этого Кодекса, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Статья 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действовавшей до 4 августа 2013 года, то есть и в период возникновения спорных правоотношений) предусматривала открытый перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, отсылая к нормам соответствующих федеральных законов.

В рассматриваемом случае ТУ Росфиннадзора пришел к выводу о нарушении Учреждением положений статьи 24 Закона о занятости, ряд норм которого являются бюджетно-правовыми, и Правил № 1011.

Согласно подпункту д) пункта 2 Правил № 1011 субсидии предоставляются на софинансирование региональных программ, утвержденных в установленном порядке и предусматривающих, в частности, такие дополнительные мероприятия, как организация общественных работ, временного трудоустройства работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных в установленном порядке безработными граждан и граждан, ищущих работу, проживающих в монопрофильных населенных пунктах с напряженной ситуацией на рынке труда (далее - организация общественных и временных работ).

Из буквального толкования приведенной нормы следует, что в пункте 2 Правил № 1011 различаются дополнительные мероприятия по организации общественных работ и дополнительные мероприятия по организации временных работ, то есть временному трудоустройству работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных в установленном порядке безработными граждан и граждан, ищущих работу, проживающих в монопрофильных населенных пунктах с напряженной ситуацией на рынке труда.

В рассматриваемом случае Центром занятости были заключены договоры на организацию общественных работ, а не на организацию временных работ.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о занятости органы службы занятости организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ. Под общественными работами понимается трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу. К общественным работам не относится деятельность, связанная с необходимостью срочной ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций и требующая специальной подготовки работников, а также их квалифицированных и ответственных действий в кратчайшие сроки.

Аналогичное понятие общественных работ содержится в Положении № 875.

В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Закона о занятости право на участие в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. Преимущественным правом на участие в общественных работах пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице, безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше шести месяцев.

С лицами, желающими участвовать в общественных работах, заключается срочный трудовой договор. Срочный трудовой договор об участии гражданина в общественных работах может быть расторгнут им досрочно при устройстве на постоянную или временную работу.

Таким образом, в силу прямого указания закона правом на участие в общественных работах обладают граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. При этом с такими лицами должен быть заключен срочный договор на участие в общественных работах.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что в рассматриваемом случае граждане, не являясь безработными, находились под угрозой увольнения и поэтому были зарегистрированы в целях поиска подходящей работы, в результате чего приобрели право на участие в общественных работах, признается необоснованным, поскольку предметом заключенных договоров являлась организация именно общественных работ, а не организация временных работ.

Из материалов дела следует (и не оспаривается лицами, участвующими в деле), что Центром занятости в 2011 году было заключено 2 договора об организации общественных работ работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения:

- договор № 407/11/2 ОРД от 30 августа 2011 года, заключенный с ОАО «Каравай»,

- договор № 150/11/1 ОРД/104/2011 от 5 мая 2011 года, заключенный с ОАО «Ангарское управление строительства» (действует с учетом соглашения № 3 от 30 августа 2011 года).

На основании указанных договоров в общественных работах принимали участие исключительно штатные работники ОАО «Каравай» (110 работников) и ОАО «Ангарское управление строительством» (372 работника).

В то же время согласно статье 2 Закона о занятости занятыми считаются граждане, работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы, за исключением общественных работ (кроме граждан, участвующих в общественных работах и указанных в пункте 3 статьи 4 данного Закона).

Безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы