Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 01.12.2013 по делу n А19-5440/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

и заработка, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней. При этом в качестве заработка не учитываются выплаты выходного пособия и сохраняемого среднего заработка гражданам, уволенным в связи с ликвидацией организации либо прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем, сокращением численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя (пункт 1 статьи 3 Закона о занятости).

В соответствии с пунктом 8 Положения № 875 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления по предложению и при участии органов службы занятости ежегодно принимают решения об организации общественных работ и определяют объемы и виды общественных работ, исходя из необходимости развития социальной инфраструктуры конкретной территории с учетом количества и состава незанятого населения, проводят работу по информированию незанятого населения о порядке организации общественных работ и условиях участия в этих работах.

Исходя из системного толковании приведенных норм, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что правом на участие в общественных работах обладают только незанятые граждане, которые не имеют работы; ищущие работу, то есть граждане, находящиеся в поисках работы; безработные.

Работники, находящиеся под угрозой увольнения, по смыслу Закона о занятости являются занятыми гражданами и, следовательно, участвовать в общественных работах не могут. В то же время, как уже отмечалось выше, в рассматриваемом случае в общественных работах участвовали исключительно работники ОАО «Каравай» и ОАО «Ангарское управление строительства».

Регистрация данных работников в Учреждении в целях поиска подходящей работы сама по себе не означает, что они приобретают право на участие в общественных работах. При этом суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что с заявлениями о регистрации в качестве ищущих работу работники ОАО «каравай» и ОАО «Ангарское управление строительством» обратились в Цент занятости 31 августа и 1 сентября 2011 года, то есть уже после заключения упомянутых выше договоров.  

Нахождение работников под угрозой увольнения и их регистрация в связи с этим в целях поиска подходящей работы, по мнению суда, имеет правовое значение в случае организации временных (а не общественных работ).

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на положения Административного регламента не подтверждает его позицию. Действительно, в пункте 3 Административного регламента указано, что государственная услуга по организации проведения оплачиваемых общественных работ направлена на обеспечение права граждан на труд и на вознаграждение за труд, удовлетворение потребности граждан, зарегистрированных в государственных учреждениях службы занятости населения в целях поиска подходящей работы и в качестве безработных граждан, в работе и заработке.

Данная норма, по сути, повторяет соответствующие нормы Закона о занятости и Положения № 875, системное толкование которых, как уже отмечалось выше, не позволяет согласиться с позицией заявителя апелляционной жалобы. 

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что органом финансового контроля сделан обоснованный вывод о том, что в нарушение пунктов 1, 2 статьи 24 Закона о занятости и пункта 2 Положение № 875 Центром занятости были заключены договоры с работодателями об организации общественных работ работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, не предусматривающие участие в общественных работах безработных граждан и граждан, находящихся в поисках подходящей работы, и возмещены им затраты по оплате труда работников-участников общественных работ, не являющихся безработными или находящихся в поисках работы.

Кроме того, согласно пункту 5 Положения № 875 и пункту 5 Административного регламента общественные работы призваны обеспечивать: осуществление потребностей территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер; сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы.

В пункте 6 Положения № 875 и пункте 6 Административного регламента определены основные направления, по которым могут быть организованы общественные работы:

- строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций;

- проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) работ, работ в лесном хозяйстве;

- заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции;

- строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон;

- обслуживание пассажирского транспорта, работа организаций связи;

- эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства и бытовое обслуживание населения;

- озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха и туризма;

- уход за престарелыми, инвалидами и больными;

- обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон;

- организация сбора и переработки вторичного сырья и отходов;

- проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.);

- другие направления трудовой деятельности.

Приложением № 16 к Программе дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2011 года, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 10.02.2011 № 31-пп (далее – Программа дополнительных мер), установлен перечень организаций, в которых, возможно, будут организованы общественные работы, временное трудоустройство участников общественных работ, временного трудоустройства.

Указанным приложением предусмотрено, что для ОАО «Ангарское управление строительства» установлены следующие виды общественных работ - благоустройство территории, архивные вспомогательные работы, ремонтные, строительные работы; для ОАО «Каравай» - архивные вспомогательные работы, мытье окон, уборка служебных помещений.

Однако по условиям договоров, заключенных Центром занятости с ОАО «Ангарское управление строительства» и ОАО «Каравай», и составленных на их основании актов выполненных работ штатными работниками указанных организаций были осуществлены иные виды работ (ремонт мебели, пошив спецодежды, ремонт и изготовление тары, погрузоразгрузочные работы, временные работы по делопроизводству).

Подобные работы, как верно указал суд первой инстанции, не были направлены на обеспечение осуществления потребностей территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер, сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы.

Произведенные работы не имели социально полезной направленности, необходимой для развития социальной инфраструктуры г. Ангарска, они были направлены не на обеспечение общественных интересов, а на обеспечение интересов конкретных хозяйствующих  субъектов (ОАО «Ангарское управление строительства» и ОАО «Каравай»), при этом данные работы произведены непосредственно штатными работниками этих организаций (лицами, имеющими опыт работы или не имеющими длительный перерыв в работе), которые не освобождались на период общественных работ от исполнения своих трудовых обязанностей; выполненные работы не носили временный или сезонный характер; с работниками, участвующими в выполнении общественных работ, срочные трудовые договоры не заключались, поскольку они уже являлись штатными работниками данных организаций.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на то, что постановлением Администрации города Ангарска от 23.09.2011 № 1896-г «Об определении видов общественных работ на территории города Ангарска в 2011-2012 гг.» такие работы, как ремонт мебели, пошив спецодежды, ремонт и изготовление тары, погрузоразгрузочные работы, временные работы по делопроизводству отнесены к видам общественных работ, не может быть принята во внимание, поскольку данный нормативный правовой акт был принят 23 сентября 2011 года, то есть после заключения договоров об организации общественных работ с ОАО «Каравай» и ОАО «Ангарское управление строительством».

Изложенное выше соответствует правовой позиции, выраженной в постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23 апреля 2012 года по делу № А19-12952/2011.

Кроме того, судом первой инстанции установлены и иные допущенные Учреждением нарушения бюджетного законодательства. В частности, последнее возместило расходы ОАО «Ангарское управление строительства» и ОАО «Каравай» по организации общественных работ, без предоставления документов, подтверждающих выплату заработной платы и перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды.

В соответствии с пунктом 48 Программы дополнительных мер для получения субсидии организации, осуществляющие организацию и проведение общественных работ, временного трудоустройства участников общественных работ, временного трудоустройства, заключают с ОГКУ ЦЗН договоры о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ, временного трудоустройства участников общественных работ, временного трудоустройства, в которых определяются, в том числе, сроки, порядок и условия предоставления субсидий, а также иные условия в соответствии с законодательством.

Согласно пункту 49 Программы дополнительных мер предоставление субсидий осуществляется при условии представления организацией, осуществляющей организацию и проведение общественных работ, временного трудоустройства участников общественных работ, временного трудоустройства, ежемесячно (до 15 числа) в ОГКУ ЦЗН:

а) копий документов о начислении заработной платы и налогов (расчетной ведомости по начислению заработной платы, справки об обязательных платежах в государственные внебюджетные фонды, подписанной руководителем организации и главным бухгалтером);

б) копий табелей учета рабочего времени;

в) актов выполненных работ;

г) копий приказов о приеме на общественные, временные работы по направлению ОГКУ ЦЗН;

д) копий трудовых договоров, заключенных с участниками общественных, временных работ.

Основанием для отказа в предоставлении субсидии является непредоставление (неполное предоставление) документов, предусмотренных настоящим пунктом.

Пунктами 2.2.7 договора № 407/11/2 ОРД от 30 августа 2011 года, заключенного с ОАО «Каравай», и договора № 150/11/1 ОРД/104/2011 от 5 мая 2011 года с ОАО «Ангарское управление строительства» (с учетом соглашения № 3 от 30 августа 2011 года) установлено, что для частичного возмещения затрат на оплату труда ежемесячно, не позднее 15 числа, следующего за расчетным месяцем, организация предоставляет в Центр занятости документы, подтверждающие расходы по оплате труда: копии документов о начислении заработной платы и налогов (расчетная ведомость по начислению заработной платы, справка об обязательных платежах в государственные внебюджетные фонды, подписанные руководителем организации и главным бухгалтером), копии документов, подтверждающих выплату заработной платы, перечисление НДФЛ и страховых взносов в государственные внебюджетные фонда, заверенные надлежащим образом; копии табелей учета рабочего времени, заверенных надлежащим образом; акты выполненных работ.

Однако в нарушение указанных пунктов оплата труда работникам производилась после перечисления Центром занятости средств субсидии. Так, судом первой инстанции установлено, что субсидия на возмещение затрат по оплате труда была перечислена ОАО «Каравай» 19 декабря 2011 года, а документ, подтверждающий выплату заработной платы составлен 27 декабря 2011 года.

Согласно статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением (часть 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Между тем, материалами дела установлено (и подтверждено заявителем апелляционной жалобы), что на момент заключения договоров с ОАО «Каравай» и  ОАО «Ангарское управление строительства» (с учетом соглашения, заключенного с ОАО «Ангарское управление строительства») Центром занятости приняты бюджетные обязательства на возмещение расходов по выполнению общественных работ при отсутствии лимитов бюджетных обязательств.

Договор № 407/11/2 ОРД от 30 августа 2011 года заключен с ОАО «Каравай» на сумму 2 294 157 рублей, а договор № 150/11/1 ОРД/104/2011 от 5 мая 2011 года с ОАО «Ангарское управление строительства» (с учетом соглашения № 3 от 30 августа 2011 года) заключен на сумму 6 624 166 рублей, тогда как фактически Центру занятости было выделено 1 967 700 рублей. Лишь 7 ноября 2011 года для Центра занятости были увеличены лимиты бюджетных обязательств до 8 918 323 рублей (т. 1, л.д. 145).

Суд апелляционной инстанции считает несостоятельным довод Учреждения, что договоры № 407/11/2 ОРД от 30 августа 2011 года и № 150/11/1 ОРД/104/2011 от 5 мая 2011 года (с учетом соглашения № 3 от 30 августа 2011 года) заключены с отлагательным условием в силу статьи 157 Гражданского кодекса Российской Федерации (положения договоров и соглашения, которыми определена цена, вступают в силу со дня получения Учреждением лимитов бюджетных обязательств от главного распорядителя бюджетных средств).

Согласно статье 157 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка считается совершенной под отлагательным условием, если стороны поставили возникновение прав и обязанностей в зависимость от обстоятельства, относительно которого неизвестно, наступит оно или не наступит.

Исходя из принятых Учреждением бюджетных обязательств по возмещению затрат на оплату труда участникам общественных работ, выполнение указанного обязательства будет являться неизбежным обстоятельством, которое обязательно наступит, в результате чего указанные сделки не могут быть признаны совершенными под отлагательным условием.

В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Возникновение