Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2011 по делу n А59-3593/2010. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

вида: 1) собственные полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые признает за ними государство;

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться

органы и должностные лица местного самоуправления.

              При этом понятие полномочия также неразрывно связано с понятием вопросы местного значения.

              Согласно статье 17 Закона №131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения могут определяться и иными федеральными законами.

              Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ) в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органам местного самоуправления предоставлено право создания автономных учреждений, которые осуществляют свою деятельность (выполняют работы и услуги) в соответствии с заданием учредителя.

              В силу пункта 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

              Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в вышеуказанных сферах. При этом перечень сфер, в которых могут быть созданы автономные учреждения, не носит исчерпывающего характера, то есть помимо областей указанных в Законе № 174-ФЗ, автономные учреждения могут быть созданы и в иных сферах, которых требуется выполнение работ или оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления.

              Вместе с тем, действующее законодательство не содержит положений, указывающих на то, что вопросы местного значения, равно как и полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения, в том числе и в области организации благоустройства и озеленения территории городского округа, в части либо в полном объеме могут быть переданы муниципальным автономным учреждениям.

              В соответствии с пунктом 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. Таким образом, все расходы, возникающие при осуществлении городского зеленого хозяйства в области организации благоустройства и озеленения территории городского округа, финансируются только за счет средств местного бюджета.

              Аналогичное положение содержится в пункте 1.2 Соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии, заключенного Департаментом городского хозяйства администрации г. Южно-Сахалинска и МАУ «Зеленый город».

              Согласно части 1 статьи 1 Федерального Закона от 21. 07. 2005 № 94-ФЗ «О

размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон «О размещении заказов») названный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

              Частью 2 статьи 1 этого же Закона установлен ограниченный перечень случаев, когда Закон не применяется, а именно  в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры.

              В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона "О размещении заказов " под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов финансирования потребности муниципальных образований, в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения.

              По смыслу данного изложенного, при осуществлении городского зеленого хозяйства в области организации благоустройства и озеленения территории городского округа, а также осуществление иных полномочий в этой сфере в соответствии с законодательством РФ (пункт 2.1 Устава МАУ «Зеленый город») подпадает под определение муниципальных нужд, даже при его самом узком толковании.

              Согласно пункту 1 статьи 40 Устава городского округа «Город Южно- Сахалинск», утвержденного решением городского Собрания г. Южно –Сахалинска от 11.02.2006 № 180/13–06–3, администрация г. Южно-Сахалинска - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления городского округа, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных ему федеральными законами и законодательством Сахалинской области.

              Следовательно, только к полномочиям администрации г. Южно –Сахалинска как к исполнительному органу местного самоуправления, относится решение вопроса местного значения, а именно оказание услуг и выполнения работ по содержанию объектов городского зеленого хозяйства на территории городского округа, а также осуществление иных полномочий в данной области в соответствии с

законодательством Российской Федерации.

              По смыслу выше названных правовых норм самостоятельное решение администрацией г. Южно-Сахалинска определенного круга вопросов местного значения не предполагает делегирование решения этих вопросов иным лицам, а их реализация возможна органом местного самоуправления только в рамках Закона «О размещении заказов».

              Неисполнение органом местного самоуправления возложенных законом на него обязанностей может создать угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц.

              В силу статьи 2 Закона № 131-ФЗ местное самоуправление в городе Южно-Сахалинске,  признаваемая и гарантируемая статьей 12 Конституции Российской Федерации, Уставом города Южно-Сахалинска самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, осуществляемая в рамках федерального законодательства, Устава и нормативных правовых актов города Южно- Сахалинска.

              Частью 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» предусмотрен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов местного самоуправления. Указанный запрет сопровождается примерным перечнем запрещенных актов и действий. Так, в соответствии с пунктом 2 части 1 названной статьи запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектам.

              Для квалификации действий субъекта права по части 1 статьи 15 Закона «О

защите конкуренции» необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

              Таким образом, названной правовой нормой установлен запрет органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

              Для квалификации действий (бездействия) как предусмотренного статьей 15

Закона «О защите конкуренции» нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»).

              В силу изложенного, решение вопросов местного значения возложено на администрацию г. Южно - Сахалинска и получателем услуг является орган местного самоуправления. Реализация полномочий по решению вопросов местного значения возможна только путем проведения торгов, в которых могут принять участие любые хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность в данной сфере оказания услуг.

              При таких обстоятельствах, выдача муниципального задания для МАУ «Зеленый город» в целях исполнения муниципальной нужды – содержание объектов городского зеленого хозяйства на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» правомерно расценено антимонопольным органом как необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

              Согласно части 3 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено федеральными законами.

              Этот запрет направлен на предотвращение возможных злоупотреблений на товарном рынке, когда в одном лице совпадает непосредственный участник хозяйственных отношений и субъект, наделенный властными полномочиями в отношении иных участников.

              Оценив обстоятельства дела в соответствии со ст.71 АПК РФ суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что МАУ «Зеленый город» фактически было наделено функциями и полномочиями органа местного самоуправления в сфере содержания объектов городского зеленого хозяйства городского округа, что, как указано выше, влечет нарушение законодательства, т. к. самостоятельное решение администрацией г. Южно-Сахалинска определенного круга вопросов местного значения не предполагает делегирование решения этих вопросов иным лицам, а их реализация возможна органом местного самоуправления только в рамках Закона «О размещении заказов». В то же время из указанного следует, что МАУ, оказывая такие услуги для самого себя, оказывает их, в том числе, и для администрации муниципального образования.

              Указанный вывод суда подтверждается Порядком финансового обеспечения сводного муниципального задания департамента по содержанию объектов городского зеленого хозяйства, расположенных на земельных участках общего пользования на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденного постановлением мэра г. Южно-Сахалинска от 26.02.2010 № 313.

              Так согласно п. 2.2 раздела 3 «Требования к содержанию сводного муниципального задания» сводное муниципальное задание должно содержать: перечень услуг, предоставляемых за счет бюджета и внебюджетных источников городского округа населению городского округа, с указанием объемов денежных средств, предусматриваемых в целях реализации данных услуг; определение категории физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих муниципальных услуг; показатели, характеризующие качество и объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам муниципальных услуг; порядок оказания услуг физическим и (или) юридическим лицам.

              Таким образом, работы, услуги МАУ должны формироваться и оказываться по нормативным затратам, ценам и тарифам, утвержденным на финансовый год адресовано конкретным физическим и (или) юридическим лицам.

              Вместе с тем, материалы дела свидетельствуют о том, что фактически эти положения Порядка и постановления мэра не выполняются, поскольку в муниципальном задании на 2010 год получателем услуг определены «юридические и физические лица». Вместе с тем в нем не прописано, на каких условиях, по каким ценам и тарифам и каким конкретно лицам должна оказываться муниципальная услуга.

              При таких обстоятельствах,  выдача такого муниципального задания МАУ «Зеленый город» в целях исполнения полномочия муниципального органа (нужды) – в сфере благоустройства и озеленения территории городского округа в соответствии с законодательством Российской Федерации, получателем которой, как видно из вышеизложенного, является администрация муниципального округа, не только не соответствует, по мнению суда, Закону об автономных учреждениях, но и позволяет МАУ «Зеленый город» беспрепятственно в обход порядка проведения процедур торгов заключать с другими хозяйствующими субъектами возмездные соглашения (договоры) на выполнение указанных видов работ.

              Вышеизложенные обстоятельства позволяют прийти к выводу о том, что действия заявителей создают необоснованные препятствия осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим аналогичные виды деятельности и способным конкурировать в этой сфере за получение бюджетных средств в случае проведения публичной процедуры торгов, что свидетельствует об устранении конкуренции на данном рынке услуг.

              В соответствии со ст. 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

                 Анализ обстоятельств деятельности заявителя позволяет прийти к выводу о том, что на рынке