Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 09.01.2014 по делу n А27-8850/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый судебный акт

и указанных в заявлении органов и учреждений незаконными и нарушающими его права и охраняемые законом интересы, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральным законом от 08.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района отнесено участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района.

Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (статья 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ).

К полномочиям органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в соответствии с пунктом 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ отнесены:

подготовка и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

принятие решений о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организация их проведения;

осуществление в установленном порядке сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение своевременного оповещения и информирования населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

осуществление финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

организация и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, а также поддержание общественного порядка при их проведении;

содействие устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

создание при органах местного самоуправления постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

введения режимов повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

установление местного уровня реагирования в порядке, установленном пунктом 3 статьи 4.1 Закона N 68-ФЗ.

В соответствии с положениями пунктов 3, 5 статьи 4.1 Закона N 68-ФЗ решением главы поселения при ликвидации чрезвычайной ситуации силами и средствами организаций и органов местного самоуправления, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, которая затрагивает территорию одного поселения, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в зависимости от факторов, влияющих на безопасность жизнедеятельности населения, могут быть приняты дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе определяющие порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций.

Положениями пункта 1 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ устанавливаются режимы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации; повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации; чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.

Пунктом 3 указанной нормы права при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в зависимости от последствий чрезвычайной ситуации, привлекаемых к предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, классификации чрезвычайных ситуаций и характера развития чрезвычайной ситуации, а также других факторов, влияющих на безопасность жизнедеятельности населения и требующих принятия дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации, установлено несколько уровней реагирования: а) объектовый уровень реагирования, если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории организации и ликвидируется силами и средствами самой организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации; б) местный уровень реагирования, если чрезвычайная ситуация затрагивает территорию одного поселения и ликвидируется силами и средствами организаций и органов местного самоуправления, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации; в) региональный (межмуниципальный) уровень реагирования, если чрезвычайная ситуация затрагивает территории двух и более муниципальных районов либо территории муниципального района и городского округа, либо если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории одного субъекта Российской Федерации и ликвидируется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации; г) федеральный уровень реагирования, если чрезвычайная ситуация затрагивает территории двух и более субъектов Российской Федерации и ликвидируется силами и средствами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации.

При введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций орган государственной власти или должностное лицо, определенные пунктами 3 и 4 статьи 4.1 названного Федерального закона, может определять руководителя работ по власти или должностное лицо, определенные пунктами 3 и 4 статьи 4.1 названного Федерального закона, может определять руководителя работ по ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации; приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории; осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия (пункты "а", "б", "в", "г", "д" части 5 статьи 4 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

Материалами дела подтверждено, что 19.06.2013 года Администрацией постановлением № 159-п органы управления, силы постоянной готовности и средства городского звена территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Беловского городского округа с указанной даты приведены в режим чрезвычайной ситуации.

Вместе с тем, в развитие указанных выше положений Федерального закона № 68-ФЗ соответствующий уровень реагирования на территории Беловского городского округа не введен; руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и который в праве принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, не определен; границы зон чрезвычайных ситуаций и зон экстренного оповещения населения, в рамках которых могут осуществляться уполномоченными органами в пределах их компетенции указанные выше меры, не установлены.

С учетом указанного, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что у Администрации, также как и у Главы Беловского городского округа, Комиссии в рассматриваемой ситуации отсутствовали полномочия на ограничение доступа граждан на указанные в письмах б/н от 21.06.2013 и 22.06.2013 объекты, расположенные на территории г. Белово, и на приостановление эксплуатации указанных объектов, включая здание, расположенное по адресу: г. Белово, ул. Ленина, 13.

При этом суд правильно указал, что в соответствии с буквальным толкованием нормы права, содержащейся в части 5 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ, руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации (а не глава соответствующего муниципального образования), который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и который в праве принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, может приостановить деятельность организации, а не вводить запрет эксплуатации здания, в котором располагается соответствующая организация.

Письмо, начальника ГУ МЧС России по Кемеровской области Мамонтова А. С. №42-4-1-2-156/ОД, также адресованное Главе Беловского городского округа Гусарову И. А., в котором содержится требование о проведении обследования спорного здания и введении запрета его эксплуатации, было издано 26.06.2013 года после совершения членами Комиссии и Администрацией 21.06.2013 и 22.06.2013 оспоренных действий. В связи с указанным, вне зависимости от соответствия содержащихся в тексте указанного письма предписаний полномочиям выдавшего его должностного лица, данное письмо не может служить правовым основанием действий Комиссии и Администрации, совершенных 22.06.2013.

Материалами дела также подтвержден факт издания Администрацией распоряжений от 21.06.2013 года и 22.06.2013 года по назначению проверки здания по адресу: г. Белово, ул. Ленина, 13 на предмет устойчивости к сейсмособытиям и отдача распоряжения об отключении подачи электроэнергии в здание по адресу: г. Белово, ул. Ленина, 13, также как и факт проведения членами Комиссии обследования спорного здания, выдача членами Комиссии предписании на имя главы Администрации Гусарова И. А., в котором было указано на запрет эксплуатации здания по адресу г. Белово, ул. Ленина, 13, и передачу помещений под охрану ЧОП «Лев»,

Судом первой инстанции установлено, что опечатывание занимаемых Обществом помещений в здании, расположенном по адресу: г. Белово, ул. Ленина, 13, было осуществлено Носовым С.В., в качестве члена Комиссии, а не в качестве руководителя МКУ УГОЧС, на основании предписания Комиссии, принятого по результатам проведенного обследования здания.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования заявителя в части признания незаконными действий Комиссии и Администрации.

В части отказа в удовлетворении требований заявителя о признании незаконными действий МКУ УГОЧС и МОВД «Беловский» решение суда первой инстанции сторонами не обжаловано.

Апелляционный суд отклоняет как необоснованный довод апелляционной жалобы об отсутствии правовых оснований у заявителя на занятие помещений в здании по ул. Ленина, 13 в г.Белово. Указанный довод направлен на оспаривание зарегистрированного права собственности и производного от него права пользования указанными помещениями. Как правильно указал суд первой инстанции со ссылкой на разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации N10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», имеющий место спор о правомерности использования ЗАО «Омикс» спорного помещения подлежит рассмотрению по правилам искового производства и выходит за рамки настоящего судебного разбирательства.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции соглашается с доводом заявителя апелляционной жалобы о неправильном распределении судебных расходов.

Согласно части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

Главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не установлено каких-либо особенностей в отношении судебных расходов по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов,