Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 02.03.2014 по делу n А45-18889/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый судебный акт

КоАП РФ.

Вместе с тем такая позиция управления противоречит представленным в материалы дела доказательствам и фактическим обстоятельствам проведения проверки.

Так, первоначально 09.08.2013 в управление поступили сведения от Дениса Дудина (вх. № 5322) по факту нарушения требований Федерального закона 15-ФЗ, в том числе по адресу:  г. Новосибирск, микрорайон Горский, д. 64.

То есть именно с этой даты управление обладало данными, указывающими на наличие события административного правонарушения по этому адресу, что свидетельствует о наличии иного повода для возбуждения дела об административном правонарушении при достаточности сведений или при недостаточности сведений о наличии повода для проведения проверки.

Об этом также свидетельствуют все последующие действия управления по проверке информации в поступившем заявлении Д.А. Дудина. Так, из материалов дела достоверно следует, что обращение Д.А. Дудина проверялось управлением: 06.09.2013 начальником отдела организации надзора на имя руководителя написана докладная записка о продлении срока рассмотрения обращения в связи с проведением мероприятий по установлению факта продажа табачных изделий, 06.09.2013 Дудину Денису Александровичу по электронной почте управлением направлено письмо о продлении срока рассмотрения его обращения.

Далее (до 26.09.2013) управлением к проверке привлечено Федеральное государственное бюджетное учреждение «Центр гигиены и эпидемиологии в Новосибирской области», сотрудником которого 30.09.2013 составлен акт санитарного обследования, которым зафиксированы измерения расстояния пространства до магазина по адресу: г. Новосибирск, микрорайон Горский, д. 64.

Процессуальное оформление привлечения Федерального государственного бюджетного учреждение «Центр гигиены и эпидемиологии в Новосибирской области» из материалов дела не усматривается.

Также из материалов дела не представляется возможным установить, по каким основаниям 30.09.2013 сотрудник органа Роспотребнадзора появился в магазине, принадлежащем заявителю и расположенном по адресу: г. Новосибирск, микрорайон Горский, д. 64, из протокола осмотра от 30.09.2013 оснований для проведения такого проверочного мероприятия не усматривается, обстоятельств, приведенных в пункте 3 части 1 статьи 27.1 КоАП РФ, не указано.  Кого-либо процессуального документа, выступающего основанием для проведения осмотра в магазине заявителя, как при проведении проверочного мероприятия, так и в ходе рассмотрения дела в суде управлением не представлено.

Однако на обращение Дениса Дудина (вх. № 5322), как на основание для проведения проверки, указывают все вышеперечисленные действия управления, а также содержание составленного в рамках проверки определения об истребовании сведений, а также на это основание указывает и само управление в отзыве на заявление и на апелляционную жалобу.

Таким образом, позиция управления о том, что факт правонарушения выявлен в результате непосредственного обнаружения проверяющим лицом нарушения 30.09.2013 при проведении осмотра, то есть по основаниям, предусмотренным в пункте 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, противоречит представленным в материалы дела доказательствам.

В соответствии с частью 3 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В этом случае дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 настоящего Кодекса (пункт 4 части 3 статьи 28.1 КоАП РФ).

Однако в заявлении Д.А. Дудина, поступившем посредством электронной почты в управление 09.08.2013, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, совершенного именно ООО «Розница К-1» по факту нарушения требований Федерального закона от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» не имелось.

Следовательно, на основании такого обращения уполномоченным на контроль органом должны быть проведены проверочные мероприятия по факту проверки сведений о нарушении требований Федерального закона от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» по указанному в обращении адресу.

Порядок и основания проведения проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля установлены Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Данным нормативным правовым актом установлено, что его положения распространяются на отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Данным Федеральным законом устанавливаются:

1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Частью 3 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ установлены случаи, при наличии которых данный нормативный правовой акт и его положения не распространяют свое действие при осуществлении контрольных мероприятий.

При этом в числе этих случаев, при которых не подлежит применению Федеральный закон № 294-ФЗ, не поименованы мероприятия по проверке соблюдения требований законодательства в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, как и не поименованы проверочные мероприятия по факту проверки сведений о нарушении требований Федерального закона от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака».

Напротив, в пункте 3 статьи Федерального закона № 294-ФЗ прямо указано на то, что положения настоящего закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются только к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора) и юридических лиц, и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований этих органов, что в данном случае присутствует, поскольку в адрес общества было направлено определение об истребовании сведений.

Таким образом, в рассматриваемом случае, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новосибирской области должно было руководствоваться данным нормативным правовым актом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Согласно подпункту «а» пункта 2 указанной статьи основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

С учетом содержания письма от 09.08.2013 № 5322 в обращении Д.А. Дудина содержались сведения о нарушении правил продажи табачной продукции, предусмотренных пунктом 2 части 7 статьи 19 Федерального закона от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака».

Согласно подпункту 2 пункта 7 статьи 19 Федерального закона от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» запрещается розничная торговля табачной продукцией на расстоянии менее чем сто метров по прямой линии без учета искусственных и естественных преград от ближайшей точки, граничащей с территорией, предназначенной для оказания образовательных услуг.

Исходя из содержания статьи 1 указанного Федерального закона, он регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.

Таким образом, у заинтересованного лица имелись основания для проведения внеплановой проверки по основанию, предусмотренному в подпункте «а» пункте 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ, следовательно, при проведении проверки уполномоченный на контроль орган должен был соблюдать требования в части порядка проведения данной проверки.

Ссылка заинтересованного лица в отзыве на жалобу на проведение в установленном законе порядке плановой проверки в марте 2013 года, отклоняется апелляционным судом, поскольку не имеется отношения к рассматриваемому спору и проверочным мероприятиям в августе-сентябре 2013 года.

В соответствии с пунктом 4 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах «а» и «б» настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (пункт 5 указанной статьи).

Согласно пункту 16 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

При этом в силу статьи 12  указанного закона предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.

Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля привлекают к проведению выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя экспертов, экспертные организации, не состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводится проверка, и не являющиеся аффилированными лицами проверяемых лиц.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 14 Федерального закона № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального