Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2012 по делу n А46-17623/2011. Отменить решение полностью и принять новый с/а

индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

К грубым нарушениям относится, в частности,  отсутствие оснований проведения плановой проверки (пункт 2 статьи 20 указанного закона).

Аналогичный подход изложен и Приказе МЧС РФ от 01.10.2007 № 517 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности» (далее – Приказ МЧС РФ от 01.10.2007 № 517) проверкам соблюдения обязательных требований пожарной безопасности (далее - проверки) подлежат продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, строения, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество) (далее - объекты защиты) и территории, к которым установлены или должны быть установлены обязательные требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре (далее - объекты надзора).

Из смысла данного Приказа следует, что проверки бывают плановые и внеплановые.

Так, в силу пункта 33 Приказа МЧС РФ от 01.10.2007 № 517, юридическим фактом для проведения плановой проверки является наступление периода времени, в течение которого соответствующим органом ГПН запланирована в календарном году проверка объекта надзора. Плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки.

При осуществлении плановой проверки (документарной и выездной) проверяется соблюдение обязательных требований пожарной безопасности (пункт 35 Приказа).

Как следует из пункта 36 Приказа, документарная проверка проводится в служебных помещениях органа ГПН в порядке установленном законодательством Российской Федерации.

Документарная проверка проводится путем анализа сведений, содержащихся в документах, устанавливающих организационно-правовую форму, права и обязанности, документах, используемых при осуществлении деятельности и связанных с исполнением обязательных требований пожарной безопасности, исполнением предписаний, постановлений и представлений органов ГПН (пункт 37 Приказа).

В силу пункта 41 Приказа МЧС РФ от 01.10.2007 № 517, выездная проверка проводится по месту нахождения лиц, указанных в абзацах втором - одиннадцатом пункта 6 настоящего Административного регламента, по месту осуществления их деятельности и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения ранее выданного предписания по устранению нарушений или по снятию с производства;

2) поступление в органы ГПН обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан; причинения вреда жизни, здоровью граждан;

3) распоряжение начальника органа ГПН, изданное в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации (пункт 46 Приказа).

Как усматривается из пункта 47 Приказа МЧС РФ от 01.10.2007 № 517, внеплановая проверка с целью контроля исполнения ранее выданного предписания по устранению нарушений или по снятию с производства, а также в случаях, предусмотренных в абзаце третьем подпункта 2 пункта 46 настоящего Административного регламента проводится в форме выездной проверки, в случаях, предусмотренных в абзаце втором подпункта 2 пункта 46 настоящего Административного регламента - документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном пунктами 36 - 45 настоящего Административного регламента.

Из материалов дела следует и административным органом не оспаривается, что первоначально произведена внеплановая проверка Департамента с целью контроля за исполнением ранее выданного предписания, в ходе которой и были выявлены правонарушения.

Как следует из пункта 48 Приказа МЧС РФ от 01.10.2007 № 517, при осуществлении внеплановой проверки проверяется соблюдение тех обязательных требований пожарной безопасности, информация о нарушении которых явилась поводом для издания распоряжения о проведении внеплановой проверки либо исполнение которых было предписано ранее выданным предписанием по устранению нарушений или по снятию с производства.

Таким образом, в рамках одной внеплановой проверки не допускается проведение иной проверки и выявления иных правонарушений.

Суд апелляционной инстанции считает, что административный орган при проведении проверки вышел за рамки своих полномочий, установленных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ и Приказом МЧС РФ от 01.10.2007 № 517.

Распоряжение от 27.09.2011 № 1435 о проведении внеплановой проверки Департамента вынесено с целью проверки исполнения ранее выданного предписания № № 378/1/1-19 от 18.03.2011. Следовательно, предметом проверки было исключительно установление фактов выполнения либо невыполнения предписания административного органа.

Административный орган, установив факт неисполнения предписания, привлек Департамент к ответственности за нарушение правил пожарной безопасности, а не за неисполнение предписания.

При этом, как указано ранее, у заинтересованного лица не было распоряжения на проведение проверки заявителя в целях выявления нарушений правил пожарной безопасности, что не соответствует требованиям действующего законодательства.

Указанные обстоятельства являются самостоятельным основанием для признания незаконным и отмене постановления административного органа № 1865, 1866, 1867, 1868 от 05.12.2011.

Далее, статьёй 1.5 КоАП РФ определено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В силу части 1 статьи 2.1 указанного кодифицированного акта административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии со статьёй 26.1 КоАП РФ в предмет доказывания по делам о привлечении к административной ответственности входят:

- наличие события административного правонарушения;

- лицо, совершившее противоправные действия, за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;

-  виновность лица в совершении административного правонарушения;

- иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Суть данного подхода заключается в определении реальной возможности или невозможности для юридического лица соблюсти те нормы и правила, за нарушение которых установлена административная ответственность.

Конституционный Суд Российской Федерации в своём Определении от 21.04.2005 № 119-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Торговый дом «Волна» на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указал, что положения части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие основания, при обязательном наличии которых юридическое лицо может быть признано виновным в совершении административного правонарушения, направлены на обеспечение действия презумпции невиновности (статья 1.5 Кодекса) и имеют целью исключить возможность привлечения юридических лиц к административной ответственности при отсутствии их вины.

Установление того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения норм и правил, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, а также проверка доказательств, свидетельствующих о наличии или отсутствии его вины (умышленной или неосторожной), связаны с исследованием фактических обстоятельств дела, и является прерогативой суда.

Следовательно, исходя из принципа состязательности и равноправия, закреплённого в статье 123 Конституции Российской Федерации, органы и должностные лица при привлечении юридического лица к административной ответственности обязаны выяснить наличие вины в его действиях.

Нарушение правил, норм и стандартов пожарной безопасности может выражаться в форме как умысла, так и неосторожности.

Неосторожным (совершённым по небрежности) правонарушение признаётся тогда, когда виновное лицо не предвидело противоправного характера своих действий, хотя должно было и могло предвидеть. Вина в форме неосторожности, самонадеянности или небрежности имеет место в тех случаях, когда субъект административной ответственности совершает действие (бездействие), нарушающее требования пожарной безопасности, с которыми он предварительно не ознакомился, хотя сознавал, что в данной сфере имеются соответствующие нормы и правила, регламентирующие установленный порядок противопожарной защиты.

Пунктом 10 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утверждённых Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 № 313, установлено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны: обеспечивать своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований государственных инспекторов по пожарному надзору; создавать и содержать на основании утверждённых в установленном порядке норм, перечней особо важных и режимных объектов и предприятий, на которых создаётся пожарная охрана, органы управления и подразделения пожарной охраны, а также обеспечивать в них непрерывное несение службы и использование личного состава и пожарной техники строго по назначению.

Согласно статье 38 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» наряду с собственниками имущества ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

При этом пункт 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации наделяет собственника имущества правом передачи другим лицам права владения, пользования и распоряжения этим имуществом.

Из материалов дела следует, что объект недвижимого имущества – нежилое административное здание, расположенное по адресу: город Омск, улица К.Либкнехта, дом 33, в помещении которого проводилась проверка, принадлежит муниципальному образованию город Омск.

Департамент физической культуры и спорта Администрации города Омска расположен и осуществляет свою деятельность по адресу: г. Омск, ул. К. Либкнехта, 33 на основании договора о передаче муниципального имущества в безвозмездное пользование от 29.09.2010, согласно условиям которого Департаментом имущественных отношений Администрации города Омска (Ссудодатель) в безвозмездное пользование по акту приема-передачи Департаменту физической культуры и спорта Администрации города Омска (Ссудополучатель) передан объект муниципального имущества города Омска - нежилое помещения, литер А, общей площадью 250,9 кв.м., номера на поэтажном плате 8 этажа: 2-30, расположенные по адресу: г. Омск, ул. К. Либкнехта, 33.

По договору от 25.12.2007 № 35424/ТЖ на обеспечение технической эксплуатации муниципального казённого имущества функции по обеспечению технической эксплуатации объекта муниципальной казны города Омска – нежилого административного здания литеры А, расположенного по адресу: город Омск, улица К.Либкнехта, дом 33, общей площадью 5 327,3 кв.м возложены на департамент образования Администрации города Омска.

Пунктом 2.1.1 договора на департамент образования Администрации города Омска возложена обязанность содержать имущество в надлежащем санитарно-техническом состоянии, для чего осуществлять ремонтные, профилактические работы, обеспечивать охрану имущества и предоставление пользователям имущества коммунальных услуг (тепло, электроэнергия, водоснабжение, канализация), услуг по телефонизации и пожарной охране. Последний также несёт материальную и иную ответственность за состояние и сохранность объекта, установленную действующим законодательством и настоящим договором (пункт 2.1.8).

Таким образом, заявитель не является надлежащим субъектом административного правонарушения, что также является одним из самостоятельных оснований для признания незаконным и отмене постановления административного органа.

Помимо изложенного, суд апелляционной инстанции считает ошибочными выводы заинтересованного лица по существу, а именно, о допущении Департаментом отдельных нарушений правил пожарной безопасности.

Как уже было указано, Департамент привлечен к ответственности по частям 1, 3, 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 настоящего Кодекса и частями 3 - 8 настоящей статьи, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Частью 3 статьи 20.4 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и