Социальные льготы, пособия и компенсационные выплаты в системе социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей
В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ВОЕННОСЛУЖАЩИХ, ГРАЖДАН,
УВОЛЕННЫХ С
ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ, И ЧЛЕНОВ ИХ
СЕМЕЙ
Материал подготовлен с
использованием правовых актов
по
состоянию на 1 апреля 2005 года
В.М.
КОРЯКИН
Автор:
Корякин Виктор
Михайлович - полковник юстиции, кандидат
юридических наук, начальник юридической
службы Главного управления воспитательной
работы Вооруженных Сил Российской
Федерации.
Рецензент:
Дамаскин Олег
Валерьевич - профессор, доктор юридических
наук.
§ 1. Проблемы реформирования системы
социальных льгот,
пособий и
компенсаций, установленных
законодательством
для военнослужащих,
граждан, уволенных с военной службы,
и
членов их семей
Одним из важнейших
направлений деятельности Российского
государства по повышению эффективности
социальной политики является
реформирование системы социальных льгот,
установленных законодательством для
различных категорий граждан, включая
военнослужащих. Это обусловлено тем, что, по
оценкам экспертов, сложившаяся в нашей
стране система социальной поддержки
населения отличается громоздкостью,
бессистемностью и, как следствие, крайне
низкой адресностью. Эффективность и
адресность указанной системы, измеряемая
как доля средств, идущих на финансирование
социальной поддержки, попадающая по адресу
(малообеспеченным группам населения), в
России составляет в настоящее время лишь 19%.
Для сравнения: в Австралии, считающейся
образцом по части адресности социальной
поддержки, этот показатель составляет 50%
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Гонтмахер Е.Ш. Социальная политика в России:
уроки 90-х. М., 2000. С. 56.
По оценкам
специалистов, в России по состоянию на
середину 2004 г. насчитывалось более 1000
различных видов социальной поддержки
населения, оказываемой за счет бюджетных
средств. Только на федеральном уровне
установлено 156 видов социальных выплат,
льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236
различным категориям населения (ветеранам,
детям, инвалидам, учащейся молодежи,
военнослужащим, работникам
правоохранительных органов и т.д.). В
действующем законодательстве отсутствуют
какие-либо иные количественные или
качественные критерии предоставления
социальных пособий и льгот, кроме как
принадлежность людей к определенной
социальной группе. Исключение составляют
лишь жилищные субсидии и пособия на детей,
предоставляемые с учетом соотношения
среднедушевых доходов семьи и прожиточного
минимума, а также условия обеспечения
лекарствами, спецавтотранспортом и
путевками в санаторно-оздоровительные
учреждения, которые предоставляются при
наличии медицинских показаний.
Распространенной является неоправданная
дифференциация оснований определения
размеров различных социальных пособий и
льгот. В настоящее время в качестве базы
используются, по крайней мере, 8 таких
показателей: величина среднего
(среднемесячного или дневного) заработка
(денежного довольствия, денежного
содержания), в том числе с учетом его
регионального уровня; величина минимальной
месячной оплаты труда; величина
минимальной пенсии по возрасту; величина
пенсии по инвалидности либо по случаю
потери кормильца; размер пособия на
ребенка; размер стипендии; размер пособия
по безработице; размер прожиточного
минимума.
Социальные пособия и льготы
предоставляются в основном не столько в
целях компенсации ущерба от социальных
рисков, сколько для улучшения
материального положения населения
посредством дополнительного квазидохода,
внешне достаточно дешевого и к тому же не
носящего инфляционного характера. Однако,
по мнению специалистов, такой подход
ошибочен и недальновиден. Он снижает
заинтересованность людей в зарабатывании
средств к существованию посредством
трудовой деятельности, отвлекает огромные
финансовые, материальные и кадровые
ресурсы страны и в конечном счете не
позволяет добиться основной цели -
возмещения населению ущерба от
соответствующих рисков <*>. В этой связи
можно согласиться с мнением С.В.
Калашникова, утверждающего, что, по сути,
социальные льготы в России - "это форма
безадресного предоставления социальных
благ и услуг по политическим (популистским)
мотивам. В любом случае социальные льготы
могут рассматриваться как суррогатный
механизм социальной защиты" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Социальная
политика в постсоциалистическом обществе:
задачи, противоречия, механизмы. М., 2001. С.
425.
<**> Калашников С.В. Становление
социального государства в России. М., 2003. С.
150.
Доля граждан, которые имеют право на
получение социальных гарантий, льгот и
выплат, установленных в России
законодательно, составляет около 70% всего
населения страны. При этом только менее 20%
средств попадает в малообеспеченные семьи
<*>. Уже одно это порождает серьезные
проблемы в области правового регулирования
предоставления социальных пособий и льгот,
связанные с децентрализацией социального
обеспечения. Безусловно, нормальной такую
ситуацию назвать нельзя.
--------------------------------
<*> См.: Гонтмахер
Е.Ш. Указ. соч. С. 317; Обзор экономической
политики в России за 1999 год. М., 2000. С. 99,
330.
В научной литературе выделяются
следующие основные особенности
сложившейся системы предоставления
социальных выплат и льгот в России:
-
чрезвычайно высокая степень
"огосударственности" системы социальных
выплат, законодательно не предусмотренное
участие в ней институтов гражданского
общества, предпринимателей, профсоюзов и
особенно самого населения (как
организационное, так и финансовое);
-
организация социальных выплат
преимущественно на началах социального
обеспечения, неразвитость системы
социального страхования;
-
множественность видов и форм социальных
выплат, а также категорий их получателей
(бенефициариев);
- преобладание
уравнительного, безадресного порядка
предоставления социальных пособий,
основанного на категорийном подходе
определения реципиентов;
- отсутствие
обоснованных, ясных принципов, критериев и
стандартов предоставления социальных
выплат и льгот, адекватных характеру
защищаемых социальных рисков;
-
ведомственная разобщенность, параллелизм и
дублирование выполнения сходных функций, а
также перекрестное финансирование
(субсидирование) социальных выплат из
бюджетов различных уровней и типов;
-
незавершенность правового регулирования
полномочий органов государственной власти
различного уровня в области организации
социальных выплат и льгот,
несбалансированность возложенных на них
полномочий с ресурсами, находящимися в их
распоряжении;
- отсутствие эффективного
оперативного контроля за обоснованностью
определения контингентов получателей
социальной помощи, ее своевременным и в
требуемом объеме предоставлением, а также
за движением соответствующих социальных
трансфертов;
- недостаточность размеров
социальных выплат для обеспечения доходов
населения <*>.
--------------------------------
<*> См.: Социальная политика в
постсоциалистическом обществе: задачи,
противоречия, механизмы. С.
443.
Реформаторская социальная политика
противопоставляет глобальной
бесплатности, за которой зачастую для
многих скрывалась недоступность тех или
иных социальных благ, ориентацию на
доступность этих благ, реализуемую на
основе не только частичной бесплатности, но
и приемлемого уровня оплаты.
Льготам-привилегиям противопоставляются
льготы-вспомоществования для
действительно нуждающихся в них.
Стремлению декларировать охват льготными
социальными услугами всего населения,
включая людей, способных получать эти
услуги за счет собственных доходов,
противопоставляется концентрация внимания
на удовлетворении нужд наиболее социально
уязвимых слоев населения; "усредненности"
социальной политики противопоставляется
избирательный, адресный подход,
гарантирующий целенаправленное
использование социальных затрат; жесткому
государственному лимитированию и
распределению социальных благ
противопоставляется создание возможностей
зарабатывания и беспрепятственного
получения этих благ (прежде всего, жилья)
самими людьми, имеющими для этого
предпосылки, при ограничении масштабов
бесплатного или льготного предоставления
благ с ориентацией такого предоставления
только на социально слабые слои.
Основные подходы к реформированию системы
социальных льгот изложены в Программе
социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную
перспективу (2002 - 2004 гг.), утвержденной
распоряжением Правительства Российской
Федерации от 10 июля 2001 г. N 910-р. Программа
провозглашает постепенный и взвешенный
подход к пересмотру и отмене ряда льгот при
введении адекватных компенсационных
механизмов для малоимущих и наиболее
уязвимых слоев населения. Льготы,
установленные для различных категорий
работающих граждан (в частности, для
работников правоохранительных органов и
военнослужащих), предусмотрено перевести в
форму денежных выплат. Однако данная задача
за прошедшие годы не была решена. На это
указано в Программе
социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную
перспективу (2003 - 2005 гг.), утвержденной
распоряжением Правительства Российской
Федерации от 15 августа 2003 г. N 1163-р. В данной
Программе поставлена задача проведения
анализа возможности и осуществления на
основе этого анализа перевода неденежных
форм социального обеспечения и льгот
военнослужащих в денежную форму и их
объединения в единую форму оплаты труда
военнослужащих, а также приравненных к ним
лиц.
При отказе от традиционно
сложившегося уравнительного
предоставления социальных льгот будут
учитываться категории граждан, которые по
своему физическому, возрастному состоянию
лишены возможности самообеспечения. В этом
случае социальные льготы будут
трансформироваться в один из видов
государственной социальной помощи.
Государственная социальная помощь будет
оказываться только малообеспеченным
семьям, имеющим совокупный доход ниже
величины прожиточного минимума и
находящимся в тяжелой жизненной ситуации. В
связи с этим требуют совершенствования
процедуры обязательной проверки
нуждаемости ее получателей, а также
обязательности использования всех
возможностей для самостоятельного
преодоления тяжелой жизненной ситуации.
Предусматривается постепенное введение
контрактной системы, включающей встречные
обязательства клиента при получении помощи
(трудоустройство, участие в общественных
работах, в программах
социально-психологической реабилитации и
др.).
Указанные положения составляют
основу политики реформирования системы
льгот, установленных законодательством для
отдельных категорий граждан, включая
государственных служащих, к которым
относятся и военнослужащие. По разным
оценкам, соотношение прямых и косвенных
выплат и льгот для ряда категорий
государственных служащих составляет 1:4 - 1:5,
и даже больше в пользу косвенных <*>. Для
того чтобы осуществить перевод льгот в
денежную форму, необходима, прежде всего,
инвентаризация существующих льгот и
косвенных выплат, которая позволит их
упорядочить. Такое упорядочение должно
выразиться в законодательном закреплении
всех этих выплат и, что не менее важно, - в их
официальном опубликовании.
--------------------------------
<*> См.: Буравлев Ю.М.
Проблемы реформирования и управления
системой государственной службы в России //
Государство и право. 2003. N 7. С. 17;
Государственная служба (комплексный
подход): Учебное пособие. 2-е изд. М., 2000. С. 315;
Облонский А. Госслужба у порога давно
назревших реформ // Юридический вестник. 1998.
N 5.
Следует отметить, что действовавшие до
недавнего времени льготы и компенсации для
военнослужащих занимали достаточно
большое место в совокупном доходе их семей
(см. рисунок <*> и таблицу 5).
--------------------------------
<*> Рисунок не
приводится.
Вопрос реформирования
системы льгот, установленных для
военнослужащих и граждан, уволенных с
военной службы, является мощным фактором
сохранения социальной напряженности в
обществе и в Вооруженных Силах. Особенно
ярко это проявилось летом 2004 г. в период
рассмотрения и принятия палатами
Федерального Собрания Российской
Федерации Федерального закона от 22 августа
2004 г. N 122-ФЗ и после 1 января 2005 г., когда
данный Закон вступил в силу.
Таблица
5
РАСЧЕТНЫЕ ДАННЫЕ ПО СТОИМОСТИ ЛЬГОТ И
КОМПЕНСАЦИЙ
ДЛЯ СРЕДНЕСТАТИСТИЧЕСКОГО
ВОЕННОСЛУЖАЩЕГО, ПРОХОДЯЩЕГО
ВОЕННУЮ
СЛУЖБУ ПО КОНТРАКТУ, В 2000 - 2004 ГГ. <*>
(В
РУБ. В РАСЧЕТЕ НА
МЕСЯЦ)
----------------------------------T------------------------------¬
¦ Основные компенсации и льготы ¦
Ежемесячная оценочная ¦
¦ для
среднестатистического ¦стоимость льгот и
компенсаций ¦
¦ военнослужащего,
проходящего +-----T-------T-------T--------+
¦
военную службу по контракту, ¦2003-¦2002 г.¦2001
г.¦2000 г. ¦
¦ предусмотренные
Федеральным ¦2004 ¦ ¦ ¦ ¦
¦
законом "О статусе ¦ гг. ¦ ¦ ¦
¦
¦ военнослужащих" ¦ ¦ ¦
¦ ¦
+---------------------------------+-----+-------+-------+--------+
¦Денежная компенсация взамен ¦ 600 ¦ 600 ¦
600 ¦ 600 ¦
¦продовольственного пайка
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+-----+-------+-------+--------+
¦Стоимость льгот по оплате услуг ¦ - ¦ 480 ¦
480 ¦ 128 ¦
¦ЖКХ и телефона ¦
¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+-----+-------+-------+--------+
¦Денежная компенсация за ¦ 120 ¦ 120 ¦ 100
¦ 80 ¦
¦санаторно-курортное лечение
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+-----+-------+-------+--------+
¦Денежная компенсация за неисполь-¦ 110 ¦ 110
¦ 110 ¦ 110 ¦
¦зованное вещевое
имущество ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+-----+-------+-------+--------+
¦Стоимость льгот по проезду в ¦ 500 ¦ 500 ¦
100 ¦ 80 ¦
¦общественном транспорте
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+-----+-------+-------+--------+
¦Стоимость ежегодного проезда ¦ 300 ¦ 300 ¦
250 ¦ 245 ¦
¦в отпуск и обратно семьи
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+-----+-------+-------+--------+
¦Стоимость льготы по ¦ - ¦ 405 ¦ 380 ¦
375 ¦
¦освобождению от уплаты ¦ ¦
¦ ¦ ¦
¦подоходного налога
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+-----+-------+-------+--------+
¦ИТОГО: ¦1630 ¦ 2515 ¦ 2020 ¦ 1618
¦
L---------------------------------+-----+-------+-------+---------
--------------------------------
