Социальные льготы, пособия и компенсационные выплаты в системе социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей
<*> Без учета льгот по медицинскому
обслуживанию.
С принятием указанного
Закона не просто осуществлена механическая
замена денежными выплатами ряда
"натуральных" льгот, но и подверглись
существенной корректировке теоретические
основания данного правового института. Так,
например, по всему тексту Федерального
закона "О статусе военнослужащих" слова
"льготы, гарантии и компенсации" заменены
словами "социальные гарантии"; в
Федеральном законе "О ветеранах" слова
"права и льготы" заменены словами "меры
социальной поддержки". Аналогичная замена
терминов и понятий произведена также в еще
около 30 законах, регулирующих
правоотношения в сфере социальной политики
России. Похоже, законодатель, принимая
указанный Закон, руководствуясь не вполне
понятной логикой, задался целью искоренить
из отечественной правовой системы понятие
"льготы", вследствие чего создается
впечатление, что канул в Лету и сам правовой
институт льгот.
Так ли это на самом деле?
К сожалению, в вышеназванном Законе о
замене льгот денежными компенсациями не
содержится определений основных понятий и
терминов, используемых в нем. Так, например,
неясно, что подразумевает законодатель под
понятием "социальная поддержка"; то, что
раньше именовалось льготами, теперь
именуется в одних законодательных актах
"мерами социальной поддержки", в других -
"мерами социальной помощи", в-третьих -
"социальными гарантиями". В чем состоит
различие указанных понятий и что их
объединяет - ответа на эти вопросы мы в
Законе не находим.
Между тем уяснение
данных вопросов имеет не только
теоретический интерес, но и важное
практическое значение для определения
основных приоритетов и перспектив развития
системы социального обеспечения и
социальной защиты военнослужащих, граждан,
уволенных с военной службы, и членов их
семей на ближайшую и среднесрочную
перспективу.
Наиболее полно сущность,
место и роль льгот в военно-социальной
политике выражаются в их функциях (от лат.
funktio - исполнение, осуществление -
деятельность, обязанность, работа, круг
деятельности, внешнее проявление
какого-либо объекта в данной системе
отношений; назначение, роль, которую
выполняет определенный социальный
институт или процесс <*>).
--------------------------------
<*> См.: Ожегов С.И.
Толковый словарь русского языка. М., 1978. С. 746;
Советский энциклопедический словарь. М., 1979.
С. 1441.
К числу основных функций социальных
льгот относятся: функция дополнительного
материального обеспечения их получателей,
компенсационная, регулятивная,
стимулирующая, поощрительная
психологическая функции. В указанных
функциях наиболее ярко проявляются цели и
задачи льготного правового регулирования,
его юридическая природа и социальное
назначение.
Рассмотрим названные
функции льгот более подробно.
Функция
льгот как источника дополнительного
материального обеспечения их получателей
заключается в том, что многие льготы служат
сугубо утилитарной цели: улучшить
материальное положение отдельных
категорий граждан. Это обусловлено тем, что
при установлении льгот законодатель ставит
цель социально защитить, улучшить
положение отдельных лиц, перевести процесс
удовлетворения их интересов в более
благоприятный режим.
Рассматриваемая
функция характерна для льгот, которые
обладают вполне реальным денежным
эквивалентом. Пользование такими льготами
дает субъекту вполне ощутимую экономию его
личного бюджета на сумму, равную, например,
стоимости единого месячного проездного
билета на общественном транспорте,
половинной стоимости платы за жилье и
коммунальные услуги. В этом качестве льготы
не столько увеличивают доходы гражданина,
сколько уменьшают расходы его зарплаты,
денежного довольствия, пенсии на оплату
проезда, жилья и коммунальных услуг,
санаторно-курортного лечения и т.д.
Именно указанная функция социальных льгот
поставлена законодателем во главу угла при
осуществлении их замены соответствующими
компенсационными выплатами. Однако данная
функция присуща далеко не всем льготам. Так,
например, практически невозможно выразить
в деньгах стоимость таких льгот, как право
отдельных категорий военнослужащих на
первоочередное и внеочередное получение
жилья, право на внеконкурсное поступление в
образовательные учреждения и др.
Компенсационная функция льгот призвана
частично либо полностью компенсировать
военнослужащим отчуждаемые у них некоторые
права, а также ограничения, обусловленные
особенностями военной службы. Реализуя
компенсационную функцию, льготы
предоставляются тем субъектам, конкретные
интересы которых в рамках общих правил не
могут получить должного обеспечения и
защиты, поскольку они характеризуются
какими-то особенностями (инвалидность,
достижение определенного возраста) или
находятся в специфических условиях
(прохождение военной службы в районах
Крайнего Севера; выполнение задач в
условиях контртеррористических операций в
Северо-Кавказском регионе Российской
Федерации; прохождение службы на
должностях летного или плавающего состава
и др.)
Компенсационный характер
социальных льгот состоит в создании хотя бы
примерно равных возможностей для различных
категорий военнослужащих, граждан,
уволенных с военной службы, и членов их
семей, находящихся в неравных условиях в
силу как биологических, так и социальных
причин. Принцип социальной справедливости
требует установления определенного
изъятия из принципа равноправия граждан, а
сами льготы приобретают компенсационный
характер, выравнивая их возможности с
возможностями других людей. В этом смысле
льгота - особое право, дополняющее
имеющиеся у военнослужащего права с целью
гарантировать определенный уровень
потребления, облегчить доступ к юридически
обеспеченному благу, существенным образом
затрудненный, к примеру, вследствие
заболевания, многодетности, особого
характера служебных обязанностей по
занимаемой должности, сочетания службы с
обучением и т.д.
Важное замечание по
поводу компенсационной функции льгот
делает доктор юридических наук М.О. Буянова.
Соглашаясь с общепринятым мнением, что в
форме льгот выступает компенсация
повышенных затрат определенным лицам,
имеющим в ней потребность, она уточняет, что
льготой можно назвать компенсацию только
повышенных затрат, связанных с
удовлетворением личных потребностей. Если
же компенсируются затраты, совершаемые,
например, по долгу службы (компенсация
проезда в командировку военнослужащего,
подъемное пособие при переводе к новому
месту службы), то такая компенсация льготой
не является <*>.
--------------------------------
<*> См.: Право социального обеспечения
России: Учебник / Под ред. К.Н. Гусова. 3-е изд.,
перераб. и доп. М., 2004. С. 422 -
423.
Регулятивная функция льгот в
военно-социальной политике вытекает из
самой природы данного института: льготы
имеют место там, где нет условий для равного
удовлетворения жизненно важных
потребностей военнослужащих, граждан,
уволенных с военной службы и членов их
семей. В этом качестве льготы призваны
компенсировать это неравенство, выполняя
тем самым важную функцию урегулирования
общественных отношений, так как создают
указанным категориям граждан равные
условия для индивидуального развития,
реализации ими конституционного права на
социальную защиту и социальное
обеспечение. Льготы в определенной мере
показывают приоритеты правового
регулирования в сфере военно-социальной
политики, государственной социальной
политики в целом. Если законодатель
облегчает юридическое положение тех или
иных субъектов, значит, государство уделяет
данным субъектам особое внимание,
оказывает им поддержку.
Таким образом,
льготы можно рассматривать в качестве
проводника той или иной политики
государства, как важнейшее средство
выражения предпочтений власти.
"Установление льгот, - верно заметил Р.З.
Лившиц, - типичный прием правового
регулирования, средство правовой
дифференциации. С помощью льгот
законодатель выделяет положение той или
иной группы граждан в определенной области
общественных отношений" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Лившиц Р.З.
Социальная политика и ее опосредование //
Правовая система социализма. Т. 1. М., 1986. С.
298.
Стимулирующая функция льгот находит
свое выражение в том, что, помимо граждан,
нуждающихся в силу объективных причин в
дополнительной защите (инвалиды, больные,
престарелые, многодетные и т.п.), льготы
устанавливаются также для тех субъектов, в
социально полезной деятельности которых
заинтересовано государство, общество в
целом. Именно такой характер носит
большинство льгот для военнослужащих.
Создавая режим благоприятствования для
осуществления их инициативной служебной
деятельности, повышая уровень их
позитивной активности, льготы являются
важным юридическим средством, призванным
содействовать проводимым реформам,
способствующим повышению эффективности
функционирования военной организации
государства.
Льгота является особой
разновидностью правовых стимулов, так как
она есть правовое побуждение к
законопослушному деянию, создающее для
удовлетворения собственных интересов
субъекта режим благоприятствования <*>.
Предоставляя гражданам юридически
гарантированные возможности реализации их
интересов в случае занятия социально
полезной деятельностью (например,
исполнением обязанностей военной службы),
льготы тем самым заинтересовывают
субъектов в этой деятельности,
способствуют повышению престижа <**>
военной службы. "Характер воздействия
данного юридического средства заключается
именно в добровольности,
заинтересованности, свободе выбора. Лицо не
обязывается, а побуждается к более высокой
активности" <***>.
--------------------------------
<*> См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения
в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 60.
<**> Престиж социальный -
привлекательность, приписываемая в
общественном сознании различным сторонам
общественной жизни и деятельности людей (их
социальному положению, профессии,
психологическим и физическим качествам), а
также социальным институтам, организациям
(Российский энциклопедический словарь: В 2
кн. М., 2000. Кн. 2. С. 1246).
<***> См.: Малько
А.В. Льготная и поощрительная правовая
политика. СПб., 2004. С. 68.
Следует заметить,
что стимулирующая функция льгот и в целом
социального обеспечения военнослужащих
выявлена давно. Так, еще Петр I отмечал
важную роль заботы о воинах, закончивших
военную службу, в стимулировании
ревностного отношения к службе тех, кто
находится в строю: "Ежели кому по
долговременных трудах воинских за чем в
поле служить было не возможно, то каждый
будет снабден Его Царского Величества
милостью, а без призрения никто оставлен не
будет. Також чтоб все, взирая и будучи в
надежде на сию Его Царского Величества
милость, ревнивее к службе поступали"
<*>.
--------------------------------
<*>
Военное законодательство Российской
империи (Кодекс русского военного права) /
Российский военный сборник. Вып. 10. М., 1996. С.
214.
Со стимулирующей функцией тесно
связана поощрительная функция льгот. А.А.
Гришковец отмечает, что "занимаясь любым
видом деятельности, абсолютное большинство
людей явно или неявно желает общественного
признания ее результатов, то есть
общепринятых внешних форм выражения
одобрения. Перспектива быть отмеченным,
выделенным из общей массы возвышает
человека как в собственных глазах, так и,
что может быть еще важнее, по его мнению, в
глазах других людей. Вдвойне возвышает и
приносит чувство наибольшего
удовлетворения, когда личное мнение
поощряемого и окружающих едины в оценке
признания его заслуг" <*>.
--------------------------------
<*> Гришковец А.А.
Правовое регулирование государственной
гражданской службы в Российской Федерации.
М., 2003. С. 173.
Согласно законодательству
одним из оснований для предоставления
льгот выступает наличие у граждан особых
заслуг перед государством и обществом.
Предоставление льгот по этому основанию не
только является потребностью лица в особых
мерах социальной защиты ввиду
инвалидности, старости и т.д., но и служит
формой поощрения и признания его заслуг
перед обществом и государством. Например,
льготы, установленные для инвалидов и
участников Великой Отечественной войны,
для ветеранов боевых действий, являются
своеобразной мерой поощрения заслуженного
поведения, "сверхисполнения" указанными
лицами своих обязанностей, достижения ими
общепризнанного результата (защита Родины,
продолжительная, успешная и добросовестная
военная служба, участие в вооруженных
конфликтах и т.д.). Одновременно льготы для
указанных лиц призваны в какой-то мере
компенсировать возникшие в результате
этого негативные последствия (ухудшение
состояния здоровья) <*>.
--------------------------------
<*> См.: Морозова И.С.
Льготы в российском праве (вопросы теории и
практики): Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов,
1999. С. 26 - 27.
Осуществляя рассмотренные
выше функции, льготы одновременно несут
специфическую социально-психологическую
нагрузку. Так, они могут воплощать в себе
некие своеобразные извинения, покаяние
государства, например, перед семьями
военнослужащих, погибших при исполнении
служебных обязанностей или перед лицами, в
свое время необоснованно
репрессированными. В этом находит свое
выражение психологическая функция льгот.
Указанная функция проявляется также и в
том, что установленные законом льготы для
значительной части их получателей (прежде
всего - для ветеранов) являются формой
общественного и государственного
признания их заслуг перед государством и
обществом, т.е. содержат в себе достаточно
весомую морально-психологическую
составляющую. Эта сторона льгот закреплена
законодательно: в преамбуле Федерального
закона "О ветеранах" законодатель в
качестве важнейших целей данного Закона
определил создание условий, обеспечивающих
ветеранам достойную жизнь, активную
деятельность, почет и уважение в
обществе.
Многие ветераны, например
ветераны боевых действий в Чеченской
Республике, - это молодые, вполне
трудоспособные люди, и по данному
формальному признаку не могут быть
объектом государственного социального
вспомоществования. Но эти люди прошли
войну, с оружием в руках защищали
целостность и государственный суверенитет
России, рисковали своей жизнью и здоровьем.
Материальная составляющая законодательно
установленных льгот и других социальных
гарантий, выраженная в рублях и копейках,
имеет большое значение, но более важным
является то, что это форма государственного
признания заслуг ветеранов. Указанные
льготы носят почетный, вознаградительный
характер, служат основой их высокой
самооценки и оценки обществом.
Психологическую функцию льгот перевести в
денежную форму невозможно в принципе. Очень
удачно, на наш взгляд, высказался на этот
счет научный руководитель Института
проблем глобализации М. Делягин:
"Социальные льготы - принципиально
нерыночный механизм, исходящий из
потребностей, а не спроса, и применение к
нему стандартных рыночных
