Социальные льготы, пособия и компенсационные выплаты в системе социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей
процедур не имеет оправдания" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Делягин М. По
нижней границе. Кому выгодна замена льгот
денежными выплатами? // Ваше право. 2004. N 23 - 24.
С. 17.
Льготы для военнослужащих и
ветеранов выступают своего рода
показателем, внешним атрибутом,
отличительным признаком данной категории
граждан. Перевод льгот в денежную форму
уничтожает эту внешнюю атрибутику: получив
вместо льгот деньги, ветеран теряет
самоидентификацию своей личности.
Осознание того, что он, ветеран, инвалид,
военнослужащий и т.д. должен "как все"
становиться в кассу и покупать билет на
транспорт, "как все" оплачивать в полном
объеме жилье и коммунальные услуги, путевку
в санаторий и т.д., неизбежно будет иметь
очень сильное деструктивное воздействие на
психическое состояние указанных граждан. И
даже если денег на оплату всех этих услуг у
них будет вполне достаточно, на преодоление
отрицательных психологических последствий
реформирования льгот потребуются годы и
десятилетия, поскольку речь идет о
миллионах заслуженных людей, которым
сложно менять свои установки и жизненные
привычки <*>.
--------------------------------
<*> Более подробно о психологических
проблемах реформирования льгот см.: Корякин
В. Психология ветеранов неподвластна
"монетизации": льготы являются формой
общественного и государственного
признания их заслуг перед страной и
обществом, а не обогащением // Независимое
военное обозрение. 2004. N 28.
Система
социальных льгот, установленная
законодательством для военнослужащих, не
является застывшей, раз и навсегда данной.
Она находится в постоянной динамике,
обусловленной, с одной стороны, изменениями
социально-экономической ситуации в стране
и экономических возможностей государства в
реализации мер социальной защиты
военнослужащих, а с другой стороны, -
изменениями военно-политической
обстановки, возникновением новых задач и
приоритетов военного строительства.
Анализ военно-социального
законодательства показывает, что за
последние годы система льгот
военнослужащих, граждан, уволенных с
военной службы, и членов их семей
претерпела весьма существенные изменения.
Комплекс государственных мер по
реформированию системы льгот для указанных
категорий граждан осуществляется по трем
основным направлениям:
- первое
направление состоит в установлении
дополнительных льгот для участников боевых
действий в Северо-Кавказском регионе в
период с декабря 1994 г. по декабрь 1996 г. и
контртеррористических операций,
проводимых в данном регионе с августа 1999 г.
В данный период в нашей стране принято
более трех десятков нормативных правовых
актов различного уровня - от федеральных
законов до ведомственных актов,
устанавливающих льготный режим правового
регулирования социальной защиты указанных
категорий военнослужащих и членов их семей.
К числу основных льгот, установленных для
них, относятся: льготное исчисление выслуги
лет на пенсию и для получения очередного
воинского звания; льготы по обеспечению
жильем (первоочередной порядок обеспечения
жильем ветеранов боевых действий и
внеочередной - семей погибших
военнослужащих); внеконкурсное зачисление
в гражданские образовательные учреждения и
без вступительных экзаменов - в военные. В
соответствии с Федеральным законом от 27
ноября 2002 г. N 158-ФЗ на указанных
военнослужащих и граждан, уволенных с
военной службы, с 1 января 2004 г.
распространены льготы, установленные
Федеральным законом "О ветеранах" для
ветеранов боевых действий. Эти и другие
льготы носят комплексный характер,
выполняя компенсационную, стимулирующую,
поощрительную и другие функции;
- второе
направление реформирования системы льгот
заключается в переводе ряда льгот
военнослужащих в форму денежных выплат. В
решении данной задачи можно выделить два
этапа:
на первом этапе в соответствии с
Федеральным законом от 7 мая 2002 г. N 49-ФЗ с 1
июля 2002 г. отменены такие значимые
социальные льготы военнослужащих и
граждан, уволенных с военной службы, как
оплата в размере 50% занимаемой жилой
площади и коммунальных услуг, а также
установки и пользования телефоном и
освобождение военнослужащих от уплаты
налога на доходы физических лиц. В качестве
компенсации отрицательных последствий
отмены указанных льгот с 1 июля 2002 г. в 1,5
раза повышены должностные оклады
военнослужащих, а с 1 января 2003 г. в 2,2 раза
повышены оклады в соответствии с
присвоенными воинскими званиями.
Пропорционально указанному повышению
окладов денежного довольствия
военнослужащих возросли и размеры пенсий
военных пенсионеров. Этим же Законом льготы
семей военнослужащих, потерявших
кормильца, по оплате жилья и коммунальных
услуг заменены правом на получение
ежемесячной денежной компенсации в размере
50% понесенных расходов на указанные цели;
на втором этапе в соответствии с
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ
с 1 января 2005 г. признаны утратившими силу
правовые нормы о праве военнослужащих на
бесплатный проезд на общественном
транспорте внутригородского, местного и
пригородного сообщений; о праве
военнослужащих и граждан, уволенных с
военной службы, на бесплатное получение в
собственность земельных участков для
индивидуального жилищного строительства и
ведения дачного хозяйства или садоводства;
об освобождении военнослужащих от уплаты
земельного налога и налогов на имущество
физических лиц. Отмена указанных и
некоторых других льгот компенсирована
военнослужащим, проходящим военную службу
по контракту, повышением на 50% размера
ежемесячной надбавки за сложность,
напряженность и специальный режим военной
службы. Этим же Законом ряд льгот,
установленных для ветеранов боевых
действий (льготы по уплате налогов,
бесплатный проезд в общественном
транспорте, льготное лекарственное
обеспечение и др.), заменен ежемесячной
денежной выплатой в размере 1100 руб.;
-
третье направление нацелено на
установление льготного правового
регулирования перехода к комплектованию
ряда соединений и воинских частей
военнослужащими, проходящими военную
службу по контракту. В рамках решения
данной задачи принят Федеральный закон от 26
апреля 2004 г. N 29-ФЗ, которым уточнен порядок
предоставления льгот военнослужащим,
проходящим военную службу по контракту в
соединениях и воинских частях постоянной
боевой готовности на должностях,
подлежащих комплектованию солдатами,
матросами и сержантами. В соответствии с
данным Федеральным законом указанным
категориям военнослужащих, заключивших
контракты после 1 января 2004 г., льготы по
санаторно-курортному лечению заменены
ежегодной денежной компенсацией;
установлено право военнослужащих (кроме
офицеров), непрерывная военная служба по
контракту которых составляет более трех
лет, на внеконкурсное поступление в
гражданские учебные заведения по
очно-заочной (вечерней) формам обучения;
указанным военнослужащим, заключившим
контракт после 1 января 2004 г., и членам их
семей право бесплатного проезда к месту
проведения основного отпуска заменено
выплатой соответствующей денежной
компенсации <*>.
--------------------------------
<*> Более подробно о содержании
Федерального закона от 26 апреля 2004 г. N 29-ФЗ
см.: Корякин В.М. О новых положениях
законодательства о военной службе и
статусе военнослужащих в связи с переходом
ряда соединений и воинских частей к
комплектованию военнослужащими,
проходящими военную службу по контракту //
Право в Вооруженных Силах. 2004. N 10. С. 10 - 13;
Фатеев К.В. Об изменениях в порядке
прохождения военной службы, а также
некоторых условиях военной службы в
соединениях и воинских частях постоянной
готовности на должностях, подлежащих
комплектованию солдатами, матросами,
сержантами и старшинами // Право в
Вооруженных Силах. 2004. N 6. С. 2 -
6.
Проведенный анализ правового института
льгот и его места в отечественной правовой
системе показывает, что, несмотря на
повсеместное исключение понятия "льготы" из
российского законодательства, данный
правовой институт остается важнейшим
средством регулирования правоотношений в
различных областях общественной жизни, в
том числе в сфере государственной
военно-социальной политики. К числу
важнейших льгот, которые не подверглись и в
силу их правовой природы не могут быть
подвергнуты преобразованию в форму
денежных выплат, относится льготное
исчисление выслуги лет на пенсию,
первоочередное, внеочередное и
преимущественное право отдельных
категорий военнослужащих на некоторые
блага (например, на получение жилья, на
приобретение путевки в санаторно-курортное
учреждение, на установку квартирного
телефона и др.), а также льготы по
поступлению в образовательные учреждения
(вне конкурса, без сдачи вступительных
экзаменов и др.).
Итак, Закон о
реформировании отечественной системы
льгот различных категорий граждан, включая
военнослужащих, принят и с 1 января 2005 г.
вступил в силу. Полная картина о
достоинствах и недостатках данного Закона
будет складываться по мере его
реализации.
Отмечая безусловную
необходимость серьезных преобразований в
сложившейся системе льгот, нельзя не
прислушаться и к мнению ряда специалистов,
которые оценивают указанные реформы как
волюнтаристскую попытку власти уклониться
от выполнения государственных
обязательств по предоставлению социальных
гарантий значительной части населения. По
их мнению, реализация такого подхода не
приведет к ожидаемым экономическим и
социальным позитивным результатам,
поскольку в России льготы начиная с 1917 г. и
по настоящее время всегда были
альтернативой денежных выплат, как бы
прибавкой к зарплате, пенсии, социальным
пособиям. Лишение льгот приведет к
существенному ухудшению материального
положения многих пенсионеров, инвалидов,
семей с детьми и других социально
неблагополучных, уязвимых слоев населения
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Храпылина Л.П. Концептуальные подходы к
реформированию системы социальной защиты
населения в России // Материалы
Всероссийской научно-практической
конференции "Реальная социальная политика
в условиях государственной модернизации:
опыт, проблемы, перспективы". 13 - 14 марта 2001 г.
М., 2001.
Решить эту сложнейшую
экономическую и этическую проблему можно,
только рассматривая ее во взаимосвязи с
другими проблемами: доходов и расходов
населения и, прежде всего, в сфере доходов
от трудовой деятельности; реформирования
пенсионной системы; упорядочения
медицинского и пенсионного страхования;
соблюдения государством конституционных и
иных нормативно-правовых гарантированных
социальных обязательств; создания рынка
социальных товаров и услуг, защиты
населения от недобросовестных
производителей товаров и услуг; воспитания
культуры населения в аспекте рыночных
взаимоотношений в социальной сфере.
Отмена ряда социальных льгот
военнослужащих и ветеранов, не
подкрепленная ясным механизмом их
компенсации, явилась основанием для
обращения ряда военных юристов в
Конституционный Суд Российской Федерации
на предмет проверки соответствия
Конституции Российской Федерации
Федерального закона от 7 мая 2002 г. N 49-ФЗ
<*>. Однако Определением
Конституционного Суда Российской
Федерации от 5 июня 2003 г. в принятии к
рассмотрению жалобы по данному вопросу
было отказано <**>. Суд констатировал, что
сами по себе законодательные изменения,
направленные на сокращение круга лиц,
пользующихся льготами, в данном случае
военнослужащих, с одновременным
реформированием системы их
материально-финансового обеспечения путем
повышения размера денежного довольствия,
соотносятся с целями социального правового
государства (ст. ст. 1 и 7 Конституции
Российской Федерации). Отмена льгот не
означает ограничение или умаление
конституционных прав заявителя, поскольку
ранее существовавший порядок
регулирования обеспечивал лишь льготные
условия реализации соответствующих
конкретных прав.
--------------------------------
<*> См.: Гаврюшенко П.И. Точку в спорах о
правомерности отмены для военнослужащих
социально значимых льгот должен поставить
Конституционный Суд Российской Федерации //
От призыва до запаса защити себя сам. 2002. N 9 -
10. С. 1 - 3 (Вкладка в журнал "Право в
Вооруженных Силах. 2002. N 10).
<**> См.:
Право в Вооруженных Силах. 2003. N 11. С. 14 -
16.
Анализ нормотворческой деятельности
федеральных органов законодательной и
исполнительной власти в 2000 - 2004 гг. в сфере
военно-социальной политики
свидетельствует о том, что в указанный
период отменено, изменено и приостановлено
действие 36 положений законодательства о
правах, льготах, гарантиях и компенсациях
военнослужащих, граждан, уволенных с
военной службы, и членов их семей, в том
числе: отменены 13 правовых норм; изменены в
сторону ухудшения социального положения 6
правовых норм; приостановлено действие 17
правовых норм. В тот же период принято 12
решений, направленных на улучшение
материального положения военнослужащих и
их семей. Однако они лишь частично
компенсировали негативные последствия
отмены, изменения и приостановления
действия льгот, гарантий и компенсаций, а с
учетом инфляции и повышения тарифов на
жилищно-коммунальные и другие услуги
материальное положение военнослужащих
продолжает ухудшаться <*>. В связи с этим
представляется вполне верным мнение о том,
что "происходит латентное сокращение
объема прав и льгот военнослужащих, имеющих
существенное значение для их
благосостояния, путем их отмены,
приостановления либо ограничения пределов
их действия, усложнения процедуры их
реализации" <**>.
--------------------------------
<*> Более подробно об указанной проблеме
см.: Корякин В.М. Актуальные проблемы
реформирования системы льгот, гарантий и
компенсаций, предоставляемых
военнослужащим и членам их семей // Право в
Вооруженных Силах. 2003. N 8. С. 11 - 19; Он же. Нет
льгот - нет проблем их реализации //
Независимое военное обозрение. 2003. N 37.
<**> Землин А.И. К вопросу о правовом
регулировании денежного довольствия и
реальных доходах военнослужащих // Право в
Вооруженных Силах. 2003. N 9. С. 5.
§ 2.
Характеристика основных социальных
льгот,
предоставляемых военнослужащим,
гражданам, уволенным
с военной службы, и
членам их семей
Под льготами
военнослужащих понимаются дополнительные,
особые права (преимущества),
предоставляемые гражданам в связи с
исполнением обязанностей военной службы,
либо полное или частичное освобождение их
от некоторых государственных обязанностей.
Они являются элементом специального
правового статуса военнослужащих, т.е.
механизмом дополнения основных
конституционных прав и свобод
военнослужащих специфическими
возможностями юридического характера.
Такой подход соответствует мировой
практике и является стимулирующим фактором
при исполнении гражданами военной службы
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Военное право: Учебник / Под ред. В.Г.
Стрекозова, А.В. Кудашкина. М., 2004. С.
285.
Следует заметить, что некоторыми
авторами в качестве самостоятельного,
отличного от института
