Содружество независимых государств: не размывание, а качественное укрепление

желаемых результатов. Иного и нельзя было ожидать, поскольку так и не была продумана общая стратегия развития Содружества. Не была разработана сама теория межгосударственных объединений. В результате возникла путаница вокруг понятий "конфедерация", "полуконфедерация", "союз", "содружество", "федерация" и др., что не могло не отразиться на всем нормативно-правовом массиве, регулирующем правовые основы СНГ. Сами учредительные документы, на базе которых создавалось СНГ, нарушали требования международного права: необходимость волеизъявления народов Содружества, первичность учредительных актов по отношению к международным, наличие правовой базы для деятельности глав государств и др.
Была нарушена согласованность актов органов СНГ - Межпарламентской Ассамблеи, верховных советов (парламентов) государств - участников СНГ и других органов - как между собой, так и с национальными законами. Правовой массив СНГ утратил свою логику и стройность. Акты исполнительных органов Содружества принимались не на основе правовых норм, а на базе политических решений лидеров стран СНГ. Текущие экономические, политические и социальные проблемы все чаще отодвигали на задний план стратегические цели СНГ в целом.
Следует отметить, что такая ситуация возникла не спонтанно. Ведь сами Беловежские соглашения были подписаны никем не уполномоченными на то людьми с грубейшими нарушениями конституционных и международных норм. Правовой нигилизм "учредителей" СНГ нанес сокрушительный удар по правовым основам Содружества. С принятием Устава СНГ обнаружились глубокие противоречия между ним и упомянутыми Соглашениями. С одной стороны, были провозглашены суверенное равенство всех государств - участников Содружества, принципы международного права; с другой - говорилось о расширении интеграционных процессов, о сотрудничестве в формировании и развитии общего экономического пространства, в области оборонной промышленности и охраны внешних границ. Совет глав государств Содружества имел право принимать решения о совместном использовании Вооруженных Сил. Для реализации этих функций уже недостаточно было норм международного права, а сумма полномочий, осуществляемых соответствующими органами Содружества, давала новое качество - конституционно-правовой характер отношений между органами Содружества и национальными органами. В результате объективные тенденции к интеграции наталкивались на ограниченные возможности международно-правовых конструкций.
В историческом плане подобные противоречия оправдывались тем, что новые, возникшие на постсоветском пространстве государства, провозглашая суверенитет и независимость, отнюдь не стремились к реальному объединению. В их конституциях факт создания СНГ вообще не отражен. Нет даже намека на образование общего центра Содружества. Любое упоминание о новом объединении в сознании пришедших к власти национальных элит ассоциировалось с нарушением суверенитета и независимости, с попыткой восстановить их "зависимость" от СНГ. Широко пропагандировался тезис о том, что такая "зависимость" повлечет за собой возврат к бюрократическому управлению из "центра".
Выдвижение на первый план во всех конституциях стран Содружества международных договоров как формы взаимоотношений этих стран между собой привело к тому, что договорный процесс (в основном двусторонний) в рамках СНГ развивался приоритетно, сводя на нет или ослабляя даже слабые ростки многосторонних конституционно-правовых начал в организации и деятельности Содружества. Учредительная власть, необходимая для развития этих начал, "буксовала". Образовался разрыв между провозглашаемыми в многочисленных декларациях и решениях органов Содружества целями и реальной практикой. Для его преодоления необходимо было либо придать учредительную силу международным договорам, без чего нельзя было вносить изменения и дополнения в конституции, либо отказаться от провозглашаемых в решениях органов Содружества все более амбициозных целей интеграции, создания свободных экономических зон, таможенных и валютных союзов. Данное противоречие так и не было разрешено, что завело в тупик развитие СНГ в целом, способствовало появлению в "его рамках" Евро-азиатского экономического сообщества (ЕврАзЭС), Союза Беларуси и России и других объединений.
Нарушились стройность и логика в построении и соотношении органов Содружества. Согласно Уставу СНГ основой системы его органов выступают государства-учредители - Совет глав государств и Совет глав правительств. Межпарламентская Ассамблея стала всего лишь "консультативным" институтом при этих Советах и формируется не населением стран Содружества путем прямых выборов, а путем избрания в национальных парламентах. Высший орган Содружества - Совет глав государств - образуется явочным порядком. В нем представлены по должности главы государств - участников СНГ. Формально провозглашалось, что основной правовой базой межгосударственных отношений в рамках Содружества являются многосторонние и двусторонние международные соглашения. Возникло еще одно глубокое противоречие между правовыми статусами органов Содружества.
В статье 1 Устава СНГ, принятого 22 января 1993 г. на заседании Совета глав государств, подчеркивалось, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. Отсюда вполне объяснимо полное отсутствие в Уставе даже намека на правовые основы деятельности Совета глав государств, что окончательно затуманило вопрос о правовой природе Содружества в целом. Как следствие - деятельность Совета определяется свободным усмотрением лидеров государств - членов СНГ.
Межпарламентская Ассамблея так и не стала его органом. В разделе VII Устава СНГ - "Межпарламентское сотрудничество" - говорится, что ее функции ограничиваются межпарламентскими консультациями, обсуждением вопросов сотрудничества в рамках Содружества, разработкой совместных предложений в сфере деятельности национальных парламентов. За Советом же глав государств были закреплены обсуждение и решение принципиальных вопросов, связанных с деятельностью государств-членов в сфере их общих интересов.
Отсутствие единого организационного центра, устойчивой правовой основы органов Содружества привело к тому, что органы СНГ оказались неспособными нейтрализовать разрушительные тенденции, Содружество становилось все более формальным, рыхлым, неэффективным. Системное взаимодействие между различными объединениями и их органами было нарушено.
Однако всех этих кризисных явлений на официальном уровне дипломатично старались не замечать. Напротив, публиковались многочисленные статьи и отчеты о расширении взаимодействия на различных уровнях. И действительно, имели место определенные подвижки в правовой и организационно-бюрократической сферах.
С момента своего образования Межпарламентская Ассамблея приняла свыше 180 модельно-правовых актов (законов, кодексов, рекомендаций правового характера). Они сыграли определенную положительную роль в сближении и гармонизации законодательства стран СНГ. Но этим актам был присущ коренной недостаток - в них не говорилось о главном - о стратегических целях развития Содружества. Не было принято ни единого акта о целях и стратегии развития СНГ, о координации деятельности различных международных объединений, созданных на территории СНГ. Рекомендательный характер модельных актов стал причиной того, что так называемое право СНГ так и не стало реальным механизмом сближения законодательства входящих в него государств.
Параллельно стали возникать органы управления Союзом Беларуси и России, ЕврАзЭС: Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС, Парламентское собрание Союзного государства Беларуси и России, Советы глав государств, Советы глав правительств, многочисленные исполнительные комитеты, отраслевые Советы, комиссии. Все эти структуры также стали разрабатывать и принимать модельные акты, постановления, решения и т.д. И все это - "в рамках СНГ". Но вопрос о том, кто устанавливал эти "рамки" и что они из себя представляют, так и остается открытым.
В этих условиях наметился и все более увеличивался разрыв между целями и задачами, сформулированными в Уставе и международных договорах СНГ, и их реализацией на практике. Такие положения этих документов, как формирование Единого экономического пространства и Таможенного союза, создание объединенного военного командования над общим стратегическим пространством, коллективная охрана внешних рубежей, так и не были реализованы. Более того, внешнеэкономическая переориентация большинства стран Содружества на "дальнее зарубежье" привела к сворачиванию взаимных хозяйственных связей, к экономическому и политическому обособлению.
Устарел и перестал отвечать новым реалиям Устав СНГ. Очевидно, что этот основополагающий документ нуждается в коренном изменении, и вопрос состоит в том, в каком направлении должны перерабатываться его положения. Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к экономическим основам развития СНГ, определяющим политическую систему Содружества.
Укрепление Содружества
в условиях рыночной экономики
Развитие современных интеграционных процессов в сфере рыночной экономики имеет общие для всех стран объективные закономерности. Они определяют основные направления и стадии интеграции независимо от того, происходит ли она в рамках Европейского Союза или СНГ.
Общей закономерностью интеграционных процессов во всех странах является их последовательное восхождение от зоны свободной торговли через таможенный союз и единый внутренний рынок к валютно-экономическому союзу. Можно выделить, с определенной степенью схематичности, следующие направления и стадии этого движения: 1) создание зоны свободной торговли (устраняются внутрирегиональные барьеры на пути продвижения товаров и услуг); 2) образование таможенного союза (вводятся согласованные внешние тарифы для защиты экономических интересов объединившихся стран); 3) формирование единого рынка (ликвидируются внутрирегиональные барьеры при использовании производственных факторов); 4) организация валютного союза (гармонизируются денежная, налоговая и валютная сферы); 5) создание Экономического союза (формируются наднациональные органы хозяйственной координации с единой денежной системой, общим центральным банком, унифицированной налоговой и общей экономической политикой).
Европейская интеграция прошла в своем развитии несколько этапов: 1951 - 1957 гг. - секторальная интеграция (создание общего рынка угля и стали); 1958 - 1968 гг. - организация Таможенного союза и общего рынка товаров (ЕЭС); 1969 - 1984 гг. - создание предпосылок перехода к единому внутреннему рынку; 1985 - 1992 гг. - завершение формирования единого внутреннего рынка; 1991 - 2002 гг. - образование Экономического и валютного Союза. На каждом из этих этапов складывались и совершенствовались соответствующие институты Европейских Сообществ, ответственных за принятие и исполнение решений и программ развития интеграции.
Опыт показал, что на процесс интеграции большое влияние оказывала степень совпадения взглядов ее участников на стратегические цели интеграции и способы их достижения. Если концепции развития существенно расходились, то интеграция замедлялась. Расхождения в концепциях были чаще всего следствием действия политических факторов.
Общей тенденцией интеграционных процессов является также опережение темпов развития торговли и экономики в целом в рамках объединения по сравнению с их торговлей с третьими странами. Усиливаются процессы специализации и кооперации производства и др. Бесспорен поэтому общий вывод о стимулирующем воздействии интеграции на экономическое развитие всех членов Сообщества.
Являются ли в таком случае общей закономерностью разноскоростная и разноуровневая интеграция в рамках объединения? Маастрихтский договор, как известно, принял концепцию интеграции "на разных скоростях", что позволило отдельным странам продвигаться вперед, не дожидаясь равномерного развития всех стран. Однако в ходе углубления и расширения ЕС тенденция разноскоростного и разноуровневого развития в рамках ЕС стала рассматриваться как второстепенная. На первый план выдвинулась общая закономерность - создание единого экономического, валютного, правового и иных пространств, формирование специальных фондов для выравнивания экономического развития вступающих в ЕС государств.
Переход к экономическому и валютному союзу сопряжен с огромными трудностями, требует больших затрат. Институты ЕС решают, в частности, сложнейшую задачу координации макроэкономической политики государств. Ими учитывается, что различия в уровнях развития и национально-государственных интересов могут привести к расколу ЕС на несколько региональных группировок либо полной дезинтеграции. Именно поэтому разноскоростная интеграция в рамках ЕС не рассматривается как доминирующая тенденция.
Еще одной общей закономерностью развития интегрирующихся сообществ является создание так называемых наднациональных координационных механизмов в рамках этих сообществ.
Для нейтрализации центробежных тенденций потребовались укрепление институтов ЕС, существенная реформа институциональной системы Союза в целом и качественное изменение политико-правового статуса ЕС. Возникла необходимость в конституционном Договоре Европейского Союза. Созданный с целью подготовки этого документа Конвент осенью 2003 г. представил проект Конституции Европы, предусматривающий укрепление правовой основы Союза и расширение полномочий его высших институтов.
Действие перечисленных - общих для ЕС и СНГ - закономерностей не означает слепого копирования опыта ЕС, игнорирования специфических особенностей интеграционных процессов в рамках СНГ. Копирование механизмов интеграционных процессов в ЕС применительно к СНГ далеко не всегда эффективно. По ряду параметров СНГ существенно отличается от Европейского Союза и прежде всего по общему уровню экономического развития и соотношения этих уровней внутри СНГ.
На долю Российской Федерации приходится около двух третей ВВП Содружества, однако российский капитал в ближайшей перспективе не станет основным фактором интеграции стран СНГ на современной технологической основе. Это обстоятельство сдерживает формирование наднациональных органов Содружества со значительными полномочиями. Кроме того, отсутствуют стабильные правовые механизмы на уровне СНГ, позволяющие членам Содружества с меньшим экономическим потенциалом отстаивать свои национальные интересы.
Центральной стратегической задачей является в этих условиях использование всех преимуществ взаимной рыночной, производственной, научно-технической интеграции в рамках СНГ с одновременным повышением на этой основе эффективности интеграции с развитыми западными странами.
Необходимо объективно оценивать не только текущие, но и геополитические реалии, что особенно важно в условиях, когда СНГ представляет собой евро-азиатское объединение со своими социально-экономическими особенностями. Нельзя не учитывать и многолетнюю практику традиционных добрососедских отношений народов,

НАДВОРНЫЕ СУДЫ В СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ (Журнал российского права, 2004, n 12)  »

Комментарии к законам »