Правовые проблемы лесопользования
А.А. СЕДОВ
Седов Алексей Анатольевич -
аспирант заочной формы обучения кафедры
аграрного и экологического права
Московской государственной юридической
академии (МГЮА), научный сотрудник
Вологодского научно-координационного
центра Центрального
экономико-математического института
Российской академии наук (ВНКЦ ЦЭМИ
РАН).
Российская Федерация располагает
самыми значительными в мире лесными
ресурсами. Однако сам по себе большой объем
лесных ресурсов, понятно, еще не может
гарантировать ни высокого лесного дохода,
ни высоких темпов роста объемов
производства в лесном секторе экономики. В
Концепции развития лесного хозяйства
Российской Федерации на 2003 - 2010 годы,
одобренной распоряжением Правительства РФ
от 18 января 2003 г. N 69-р, указывается, что
лесной фонд страны в настоящее время
используется недостаточно эффективно:
-
за последние три года снизился объем
продажи древесины на лесных аукционах;
-
недостаточным остается экономический
эффект от использования участков лесного
фонда по договорам аренды;
-
экстенсивное и непропорциональное
развитие лесоперерабатывающих предприятий
оказывает негативное влияние на состояние
лесного фонда;
- сокращение площади
высокопродуктивных хвойных и одновременно
накопление менее ценных мягколиственных
насаждений создаст в будущем проблемы в
организации рентабельного
лесопользования.
Признание того факта,
что организация использования лесных
ресурсов России сегодня малоэффективна,
позволяет поставить вопрос: какую же роль
может и должно играть законодательство об
использовании и охране лесов для
исправления создавшегося положения?
За
относительно короткий в историческом плане
промежуток времени, прошедший с начала
радикальных политических и
социально-экономических реформ в нашей
стране, лесное законодательство уже дважды
подвергалось кодификации: в 1993 и в 1997 гг. В
настоящее время идет оживленная работа над
проектами нового Лесного кодекса РФ.
Вопросы права собственности на леса и прав
пользования лесными участками занимают в
этих проектах значительное место и,
соответственно, вызывают наибольшие
разногласия у всех заинтересованных
сторон. Кроме того, неэффективность
государственного лесного хозяйства и
низкие темпы роста в лесной промышленности
послужили причиной обсуждения не только в
органах государственной власти, но и на
страницах периодических изданий вопросов о
возможности передачи части лесов в
собственность граждан и юридических лиц
(частную собственность), о новых подходах к
аренде участков лесного фонда.
Аргументация обычно такова: государство не
может эффективно управлять лесной
собственностью, а вовлечение участков
лесного фонда в гражданский оборот выявит
новых собственников, каковыми должны стать
в первую очередь крупные частные
лесопромышленные компании.
Вопрос о
праве собственности на леса, безусловно,
является исходным при обсуждении проблем
лесопользования и лесного хозяйства.
Конституция РФ не только провозгласила
возможность нахождения земли и иных
природных ресурсов в частной
собственности, но и установила особые
критерии осуществления правомочий
собственников этих объектов. В
соответствии с частью 2 статьи 36
Конституции владение, пользование и
распоряжение землей и иными природными
ресурсами осуществляются их
собственниками свободно, если это не
наносит ущерба окружающей среде и не
нарушает прав и законных интересов иных
лиц. Здесь уместно вспомнить, что уже в
конце XIX в. - начале XX в. отечественная
юридическая мысль пришла к признанию
социальной нагрузки собственности. Право
собственности на землю и на леса стало
подвергаться значительным ограничениям в
законе. В этой связи Н.И. Фалеев писал:
"Принцип неприкосновенности собственности,
выдвинутый конституционным правом,
потерпел полное фиаско" <*>. Но не только
все советское лесное законодательство, а и
действующий ЛК РФ относят все леса к
государственной собственности, а их
использование гражданами и юридическими
лицами допускается только на правах
пользования. Часть 1 ст. 19 ЛК РФ
устанавливает, что лесной фонд и
расположенные на землях обороны леса
находятся в федеральной собственности. В
соответствии со ст. 22 ЛК РФ участки лесного
фонда в настоящее время предоставляются
гражданам и юридическим лицам в
пользование на правах аренды,
безвозмездного пользования, концессии
<**> и краткосрочного пользования.
--------------------------------
<*> Фалеев Н.И.
Лесное право. М.: Издание товарищества И.Д.
Сытина, 1912. С. 31.
<**> Вопрос о сдаче
части лесов в концессии также обсуждается.
В период новой экономической политики в
1920-е годы в нашей стране часть
лесопользования осуществлялась на основе
концессионных договоров. В частности, в
европейской части страны действовало шесть
лесных концессий, четыре из них были
смешанными обществами и две - чистыми
концессиями. Лесные концессии имели в
восстановительный период всесоюзное
значение, они давали около 25% всего леса,
экспортируемого с нашего Севера. В 1924 - 1925
гг. капиталовложения в лесную
концессионную промышленность составляли 85%
всех затрат концессионеров страны, а
стоимость валовой продукции лесных
концессий составляла 65% всей валовой
продукции концессионных предприятий СССР.
За 1922 - 1927 гг. поступило 112 заявок на
получение лесных концессий, а было
оформлено 6. Намечалось первоначально сдать
концессионерам 17 млн. десятин леса. А было
сдано всего около 6 млн. десятин. См. об этом:
Киселев А.А. О концессионной политике
Советского государства в лесной
промышленности Европейского Севера // Новая
экономическая политика: Вопросы теории и
истории. М.: Наука, 1974. С. 112 - 116.
Правовые
нормы, регулирующие отношения по
использованию лесов, составляют в своей
совокупности право лесопользования.
Значение этого правового института
определяется, в первую очередь,
экономическим значением лесных ресурсов,
возможностью их использования для нужд
народного хозяйства. Использование лесов
всегда тесно связано с их охраной и
воспроизводством. В плане экономическом
деятельность, связанная с использованием,
воспроизводством и охраной лесов,
подпадает под определение лесного
хозяйства как отрасли народного хозяйства.
Таким образом, правовое понятие "право
лесопользования" перекрывает "лесное
хозяйство" как экономическое явление. О.И.
Крассов, указывая, что право пользования
лесами - центральный институт лесного
права, определяет его как "совокупность
правовых норм, устанавливающих условия и
порядок многоцелевого использования лесов,
их сохранения и восстановления, права и
обязанности лесопользователей, исходя из
интересов общества в получении древесной и
недревесной продукции, использовании иных
полезных свойств леса и обеспечения охраны
окружающей среды" <*>.
--------------------------------
<*> Крассов О.И.
Земельное право. М.: Юристъ, 2004. С. 546.
С
учетом сказанного, в настоящей статье речь
пойдет о правовых проблемах
лесопользования как в общем плане, так и в
особенности о вопросах аренды участков
лесного фонда для заготовки древесины и
безвозмездного пользования древесиной
сельскохозяйственных
организаций.
Объекты лесных
отношений
Рассмотрение проблем
лесопользования, на наш взгляд, следует
начинать с выяснения объектов права
лесопользования и объектов лесных
отношений. В соответствии с ч. 1 ст. 5 ЛК РФ
лесное законодательство регулирует
отношения в области использования, охраны,
защиты и воспроизводства лесов, как
входящих, так и не входящих в лесной фонд, а
также земель лесного фонда, не покрытых
лесной растительностью (лесные отношения).
Указанная норма определяет предмет лесного
законодательства, то есть с точки зрения
объективного права она очерчивает его
объект. Для выявления объектов лесных
отношений как объектов прав субъективных
следует выяснить, что следует понимать под
лесом, и разграничить предмет правового
регулирования лесного законодательства с
иными отраслями российского
законодательства.
Вопрос о юридическом
понятии леса связан, на наш взгляд, с
вопросом об объекте права собственности на
леса. Необходимо различать участок лесного
фонда как объект права собственности и
лесную растительность как объект права
пользования. Право собственности на лесную
растительность не имеет самостоятельного
значения, поскольку лесная растительность
образует вместе с земельным участком один
объект недвижимости, объект права
собственности. В соответствии со статьей 130
ГК РФ земельные участки, а также все, что
прочно с ними связано, в том числе
многолетние насаждения и леса, отнесены к
недвижимому имуществу. Следовательно,
земельные участки и участки леса являются
объектами гражданских отношений и
имущественных прав. Лесная растительность,
будучи в естественном состоянии неразрывно
связана с землей, должна рассматриваться
как принадлежность земли и не может быть
самостоятельным объектом гражданских
отношений <*>.
--------------------------------
<*> Дореволюционный исследователь
вопросов лесного права Н.И. Фалеев указывал,
что связь леса с землею делает лес
принадлежностью того земельного участка,
на котором лес произрастает; лес становится
самостоятельным движимым имуществом и
подлежит особому обороту вне связи с землей
только с момента фактического отделения от
почвы - отделения, производимого на основе
легального титула. См.: Фалеев Н.И. Лесное
право. М.: Издание т-ва И.Д. Сытина, 1912. С. 3 -
7.
Проф. Л.И. Дембо считал, что необходимо
различать понятие леса в лесоводстве и
юридическое понятие леса <*>. Решающим
признаком для юридического понятия леса он
называл отграничение земельной территории
с произрастающими на ней деревьями в
особом, установленном законом порядке от
земель иного назначения. Отсюда лесом, с
правовой стороны, Л.И. Дембо называл ту
часть единого земельного фонда, которая
выделена в самостоятельный лесной фонд и
представляет собою земельную территорию,
поросшую лесом или предназначенную для
выращивания древесины и для нужд лесного
хозяйства. Юридическое понятие леса,
указывает далее Л.И. Дембо, тождественно
понятию лесного фонда, и объектом права
государственной собственности на леса
является единый государственный лесной
фонд как особая категория земель, как часть
единого земельного фонда <**>.
Необходимость юридического понятия леса
обосновывает Р.К. Гусев. Он указывает, что
"юридическое понятие "лес" может быть
представлено как совокупность
произрастающих на земле
древесно-кустарниковых организмов,
отвечающая определенным количественным и
качественным лесотехническим требованиям
и признанная лесом в установленном порядке"
<***>.
--------------------------------
<*> Дембо
Л.И. Правовой режим лесов в свете
сталинского плана преобразования природы.
Л.: Изд-во Лен. ун-та им. А.А. Жданова, 1951. С.
10.
<**> Там же. С. 11.
<***> Гусев Р.К.
Правовые проблемы управления
государственным лесным фондом СССР:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ИГПАН
СССР, 1971. С. 10.
Определяя лес как часть
земельного фонда, Л.И. Дембо, на наш взгляд,
имел в виду объекты права собственности.
Лесная растительность может выступать как
объект права пользования (лесопользования).
Земельный участок может выступать в
качестве объекта права пользования вне
зависимости от его вхождения в состав
какой-либо категории земель. Но земля под
лесом (земли лесного фонда) не может
раскрыть каких-либо своих полезных свойств,
кроме тех, которые определены
потребностями лесного хозяйства. Ее
ценность неразрывно связана с ценностью
лесной растительности. Отсюда, нет смысла
вести речь о праве пользования землями
лесного фонда в отрыве от права
лесопользования. Таким образом, необходимо
различать правоотношения, связанные с
использованием лесной растительности
(правоотношения лесопользования), и
правоотношения, связанные с участком
лесного фонда как объектом права
собственности <*>. Вместе с тем, как нам
представляется, в определении леса,
предложенным Р.К. Гусевым, имеется в виду
лес (лесная растительность) как объект
права пользования.
--------------------------------
<*> Этот вывод согласуется с позицией Н.И.
Краснова, который выделял четыре вида
земельных правоотношений: отношения права
собственности на землю, правоотношения по
предоставлению земли в пользование и
изъятию ее из пользования, правоотношения в
области управления землей и правоотношения
землепользования. См.: Краснов Н.И. Правовой
режим земель специального назначения. М.:
Госюриздат, 1961. С. 16.
В границах категории
земель "земли лесного фонда" объектами
земельных отношений будут участки земель
лесного фонда, которые могут быть
представлены различными видами угодий
(покрытыми и не покрытыми лесной
растительностью участками земель).
Учитывая, что земельное законодательство
регулирует отношения по использованию всех
земель, его объектами будут и участки
земель, покрытых лесной растительностью, в
пределах всех иных категорий земель. В
соответствии со статьей 3 Федерального
закона "О разграничении государственной
собственности на землю" от 17 июля 2001 г. <*>
земли лесного фонда подлежат включению в
перечень участков земель, на которые у
Российской Федерации возникает право
собственности в порядке разграничения
государственной собственности на землю.
Лесной фонд в соответствии со статьей 19
Лесного кодекса находится в федеральной
собственности. Из сопоставления этих норм
усматривается, на наш взгляд, что
законодатель различает два объекта
недвижимости (права собственности) - лесной
фонд и земли лесного фонда.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 30. Ст.
3060.
В юридической науке подходы к
определению объектов лесных отношений были
неоднозначными. Дело в том, что до принятия
Основ земельного законодательства Союза
ССР и союзных республик 1968 г. <1> в
земельном законодательстве отсутствовала
такая категория земель, как "земли лесного
фонда". Лесной кодекс РСФСР 1923 г. <2> в ст. 1
давал определение леса как "земельной
площади, предназначенной для нужд лесного
хозяйства и отграниченной в установленном
порядке от земель иного назначения". В
период работы над проектом Основ лесного
законодательства Союза ССР и союзных
республик и даже после их принятия в
земельно-правовой литературе особо
обсуждался вопрос о разграничении отраслей
земельного и лесного законодательства. В
рамках этой дискуссии шел спор и о
юридической природе норм, регулировавших
отношения по использованию и охране земель
лесного фонда, включенных в Основы лесного
законодательства 1977 г. Так, Г.Н. Полянская и
Е.И. Немировский <3> отмечали, что лесное и
земельное законодательство подразумевают
различное оформление права пользования. И
поскольку нет такого вида лесопользования,
которое не было бы связано с использованием
земли, лесное законодательство
предусматривает, что соответствующее
оформление права лесопользования
одновременно является оформлением и права
пользования землями государственного
лесного фонда. Авторы приходят
