Правовые проблемы лесопользования
с иском к государственному учреждению
"Волосовский сельский лесхоз" о взыскании
211468, 32 рубля ущерба, причиненного
незаконной порубкой леса. 10 февраля 1999 г.
сельский лесхоз выдал Каськовскому
лесничеству лесорубочный билет на
проведение выборочной рубки. Полагая
произведенную в соответствии с указанным
билетом рубку незаконной, Комитет составил
протокол о лесонарушении и предъявил
данный иск. Комитет по лесу полагал, что
выдача разрешительных документов на право
лесопользования относится к компетенции
Рослесхоза России и лесхозов Федеральной
службы лесного хозяйства, поскольку это
предусмотрено положением о них и не входит
в полномочия Минсельхозпрода РФ.
Рассматривая кассационную жалобу, суд
пришел к выводу, что в данном случае
фактически возник спор о компетенции.
Принимая во внимание, что Постановлением
Правительства РФ от 3 июля 1997 г. N 804
установлено, что специально
уполномоченными государственными органами
управления в области использования, охраны,
защиты лесного фонда являются два органа
исполнительной власти - Федеральная служба
лесного хозяйства РФ и Министерство
сельского хозяйства и продовольствия РФ,
суд оставил кассационную жалобу Комитета
без удовлетворения. Одновременно суд
направил частное определение по этому делу
в указанные органы исполнительной власти, в
котором, основываясь на анализе положений
об этих органах, сделал вывод о том, что в
них не содержится четкого разграничения
полномочий, в частности, в сфере
лесопользования. Это порождает споры,
подобные рассмотренному.
Приведем
другой пример из судебной практики. 16
августа 2001 г. судебная коллегия по
гражданским делам Вологодского областного
суда рассматривала в открытом судебном
заседании дело по заявлению Волжского
межрегионального природоохранного
прокурора о признании ряда статей закона
Вологодской области "О лесопользовании в
лесах сельскохозяйственных организаций" от
25 ноября 1999 г. N 598 недействительными.
Волжский межрегиональный природоохранный
прокурор в своем заявлении указал, что
нормами упомянутого закона Вологодской
области предоставлено право:
- ГУ
"Вологдасельлес" - делать представления
губернатору области о передаче участков
лесного фонда, ранее находившихся во
владении сельскохозяйственных
организаций, в безвозмездное пользование
им и об утверждении объемов
лесопользования, необходимых для
удовлетворения собственных потребностей
сельскохозяйственных организаций в
древесине;
- сельлесхозам - производить
выписку разрешительных документов на все
виды лесопользования, а также передавать
участки лесного фонда в аренду по договорам
аренды.
Судебная коллегия пришла в
целом к справедливому, на наш взгляд,
решению об отказе в удовлетворении
требований прокурора. Мотивировка суда
заключалась в следующем.
Согласно
статьям 76 и 78 Конституции Российской
Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации издаются федеральные
законы и принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации.
Законодательным Собранием Вологодской
области принят закон, в котором нашла
правовое закрепление деятельность в
Вологодской области федеральных
государственных учреждений федерального
органа управления в области использования,
охраны, защиты лесного фонда и
воспроизводства лесов, ранее находившихся
во владении сельскохозяйственных
организаций и переданных им в
безвозмездное пользование, и предусмотрены
полномочия Вологодской области как
субъекта Российской Федерации в этой сфере
деятельности. Закон принят по предмету
совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
Оспариваемые нормы закона отражают
полномочия ГУ "Вологдасельлес" и
сельлесхозов, они не противоречат
федеральному законодательству. Суд счел
установленным, что ГУ "Вологдасельлес" и
сельлесхозы являются государственными
учреждениями федерального органа
управления, наделенными в соответствии с ЛК
РФ всеми полномочиями лесопользования в
лесах сельхозорганизаций.
Под сомнение
должно быть поставлено только право
сельлесхозов передавать участки лесного
фонда в аренду, поскольку речь идет об
участках лесов, уже переданных по договорам
в безвозмездное пользование
сельскохозяйственным организациям. Но
сомнительны не сами полномочия
сельлесхозов, а принципиальная
невозможность, на наш взгляд, передачи в
аренду таких участков, ведь право
безвозмездного пользования
сельскохозяйственной организации хотя и не
означает аренды, но близко к ней по
содержанию. На практике же в ряде регионов
участки леса, переданные в безвозмездное
пользование сельскохозяйственным
организациям, передаются по договорам
аренды для заготовки древесины иным
лесопользователям.
На наш взгляд,
проблема управления лесами на землях
сельскохозяйственного назначения имеет
два возможных варианта решения.
Первый
вариант - это создание
сельскохозяйственными организациями
предприятий (потребительских кооперативов)
по заготовке и переработке древесины, а
также с функциями лесовосстановления.
Второй вариант - это выполнение всех работ,
связанных с воспроизводством лесов и с
заготовкой и переработкой древесины,
самими сельскохозяйственными
организациями под контролем органов
управления сельским хозяйством.
Гражданское законодательство
устанавливает (статья 689, п. 3 статьи 607 ГК РФ),
что в договоре безвозмездного пользования
(точно так же, как и при аренде) должны быть
указаны данные, позволяющие определенно
установить имущество, подлежащее передаче
арендатору (ссудополучателю) в качестве
объекта аренды (безвозмездного
пользования). Пункт 10 Положения от 18 февраля
1998 г. требует, чтобы в договоре
безвозмездного пользования участком
лесного фонда были указаны (в числе прочих
условий) границы участка лесного фонда. Но
что же все-таки считать участком лесного
фонда применительно к такому случаю?
Законодательство не дает ответа на этот
вопрос. Статья 9 ЛК РФ гласит: к участкам
лесного фонда относятся участки леса, а
также участки лесных земель, не покрытых
лесной растительностью, и участки лесных
земель. Границы участков лесного фонда
должны быть обозначены в натуре с помощью
лесохозяйственных знаков и (или) указаны в
планово-картографических материалах
(лесных картах). На практике леса на землях
какой-то одной сельскохозяйственной
организации могут быть представлены пятью,
десятью и даже более лесными массивами,
разделенными дорогами, реками,
разбросанными между полей, отрезанными
землями лесного фонда. Считать ли все эти,
например, 10 участков леса одним участком,
исходя из того, что все это находится в
пределах одного землепользования или
рассматривать каждый из них как
самостоятельный участок? Поскольку
регистрация договора на каждый из таких
обособленных участков сопряжена с
дополнительными расходами, практика пошла
по первому пути, считая все лесные массивы
на землях одной сельскохозяйственной
организации одним участком лесного
фонда.
23 января 2002 г. Приказом Минюста РФ
N 18 была утверждена Инструкция о порядке
государственной регистрации договоров
аренды, безвозмездного пользования,
концессии участков лесного фонда (леса) и
прав на участки лесного фонда (леса). В
пункте 6 этой Инструкции установлено, что на
государственную регистрацию договора
безвозмездного пользования представляются
подлинники и копии плана участка лесного
фонда, удостоверенные соответствующим
органом, осуществляющим учет участков
лесного фонда. Но надо принять во внимание
то, что нет органа, осуществляющего учет
участков лесного фонда, а есть органы,
осуществляющие учет лесного фонда. Пункт 8
этой Инструкции устанавливает, что
государственная регистрация договора
безвозмездного пользования возможна
только при наличии государственной
регистрации права Российской Федерации на
участок лесного фонда в Едином
государственном реестре прав на недвижимое
имущество и сделок с ним. Однако
подавляющее большинство договоров
безвозмездного пользования участками
лесного фонда были заключены и
зарегистрированы без предшествовавшей
этому регистрации права собственности
Российской Федерации.
Последовательное
решение этого вопроса в соответствии с
требованиями Инструкции от 23 января 2002 г.,
вероятно, должно выглядеть так:
- каждый
обособленный лесной участок, пусть даже
небольшой по площади, если он расположен,
например, среди полей севооборота, должен
быть исключен из состава земель
сельскохозяйственного назначения и
включен в состав земель лесного фонда;
-
его границы в соответствии со статьей 101 ЗК
РФ должны быть отграничены от земель иных
категорий и занесены в государственный
земельный кадастр;
- должно быть
зарегистрировано право Российской
Федерации на этот участок лесного фонда;
- регистрируется право безвозмездного
пользования сельскохозяйственной
организации.
Следует учесть, что все эти
работы весьма трудоемки, поэтому их
осуществление в настоящее время вряд ли
будет целесообразно.
Довольно сложным
остается вопрос о праве собственности на
леса, расположенные на землях
сельскохозяйственного назначения. Если
лесной фонд и земли лесного фонда находятся
в федеральной собственности и в
соответствии с п. 5 статьи 27 ЗК РФ отнесены к
участкам, ограниченным в обороте, то это не
относится к землям сельскохозяйственного
назначения. На наш взгляд, леса на землях
сельскохозяйственного назначения,
безусловно, находятся сегодня в
федеральной собственности, поскольку в
собственность сельскохозяйственных
организаций они никогда не передавались. Но
не следует в будущем препятствовать
передаче их части в собственность
сельскохозяйственным коммерческим
организациям и крестьянским (фермерским)
хозяйствам. Не решен законодателем и вопрос
об органе, правомочном осуществлять право
распоряжения (предоставления и изъятия)
участками лесов на землях
сельскохозяйственного назначения. На
практике встречается такая ситуация, когда
сельскохозяйственная организация
прекращает свою деятельность в результате,
например, ее ликвидации. Как быть в таком
случае с лесными участками? Ведь при
переводе их в состав земель запаса
необходимо решать вопрос о возможности
местного населения пользоваться
древесиной.
Как мы полагаем, статья 130
Лесного кодекса РФ не только не
способствует верному решению проблемы, а
только запутывает ее. Сама по себе она не
"вписывается" в Лесной кодекс, который, по
существу, является лесохозяйственным
кодексом. Будущий общероссийский лесной
закон должен, по нашему мнению,
ограничиться правовым регулированием
отношений по использованию и охране лесов
на землях только одной категории - земель
лесного фонда. Вопросы же охраны и
использования лесов на землях
сельскохозяйственного назначения должны
регулироваться специальным Положением,
утверждаемым постановлением Правительства
РФ на основе Земельного или Аграрного
кодекса.
Точно таким же образом
использование и охрана лесов заповедников,
городских лесов и т.д., то есть на всех
категориях земель, за исключением земель
лесного фонда, имеют особые цели. Особое
целевое назначение должно обеспечиваться
особым правовым
регулированием.
Государственное
управление лесопользованием
Согласно ст.
72 Конституции РФ, в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Федерации
находятся вопросы владения, пользования и
распоряжения землей, недрами, водными и
другими природными ресурсами, а также
земельное, водное, лесное законодательство,
законодательство о недрах, об охране
окружающей среды. На основании этой статьи
Конституции в январе 1997 года Федеральным
Собранием РФ был принят Лесной кодекс РФ.
Статьей 1 ЛК РФ предусмотрено, что в
соответствии с Конституцией РФ лесное
законодательство Российской Федерации
находится в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Федерации.
В
ведении Российской Федерации находится
установление системы федеральных органов
исполнительной власти, порядка их
организации и деятельности; формирование
федеральных органов исполнительной власти
(п. "г" ст. 71 Конституции РФ). Полномочия
органов государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти
субъектов Федерации в области
использования, охраны, защиты лесного фонда
и воспроизводства лесов должны
устанавливаться ЛК РФ, а также заключенными
в соответствии с Конституцией РФ
договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время глава 8 ЛК РФ, которая
устанавливала систему органов
исполнительной власти, осуществляющих
государственное управление в области
использования, охраны, защиты лесного фонда
и воспроизводства лесов, утратила силу.
Статья 53 этой главы ЛК РФ предусматривала
существование федерального органа
исполнительной власти со специальной
компетенцией - федерального органа
управления лесным хозяйством. Федеральный
орган управления лесным хозяйством
обеспечивает рациональное использование,
охрану, защиту лесного фонда и
воспроизводство лесов и является
специально уполномоченным государственным
органом управления в сфере использования,
охраны, защиты и воспроизводства природных
ресурсов в порученных ему Правительством
РФ областях государственного
управления.
Федеральный орган
управления лесным хозяйством осуществляет
возложенные на него полномочия
непосредственно и через свои
территориальные органы. Территориальные
органы федерального органа управления
лесным хозяйством включают в себя органы
управления лесным хозяйством в субъектах
Российской Федерации и лесхозы
федерального органа управления лесным
хозяйством, в том числе лесхозы-техникумы,
опытные и другие специализированные
лесхозы. Национальные парки федерального
органа управления лесным хозяйством
осуществляют государственное управление в
области использования, охраны, защиты
лесного фонда и воспроизводства лесов на
соответствующей территории лесного фонда и
обладают правами лесхозов федерального
органа управления лесным хозяйством.
Лесхозы и национальные парки федерального
органа управления лесным хозяйством
осуществляют ведение лесного хозяйства в
той мере, в какой это необходимо для
осуществления функций государственного
управления в области использования, охраны,
защиты лесного фонда и воспроизводства
лесов. Положение о федеральном органе
управления лесным хозяйством утверждается
Правительством Российской Федерации.
До недавнего времени в соответствии с
Постановлением Правительства РФ от 3 июля
1997 г. N 804 таких органов было два:
Министерство природных ресурсов
Российской Федерации и Министерство
сельского хозяйства Российской
Федерации.
Положение о Министерстве
сельского хозяйства Российской Федерации,
утвержденное Постановлением Правительства
РФ от 28 июня 2004 г. N 315, не содержит норм,
указывающих на какие-либо функции или
полномочия данного Министерства в области
использования, охраны и воспроизводства
лесов сельскохозяйственных организаций.
Нет таких норм и в Положении о Федеральном
агентстве по сельскому
