Правовые проблемы лесопользования
к выводу, что если считать нормы об
использовании земель государственного
лесного фонда чисто земельно-правовыми, то
право на каждый вид пользования необходимо
оформить дважды: в отношении лесной
растительности и в отношении участков
земель лесного фонда. Такой подход они
сочли нецелесообразным с практической
точки зрения. В то же время Н.И. Краснов <4>
полагал, что земельно-правовые нормы,
включенные в Основы лесного
законодательства, не являются частью
системы лесного законодательства. Отсюда
он делал вывод о необходимости выделения
лесохозяйственного землепользования в
самостоятельный вид в системе права
землепользования, что позволило бы
урегулировать права лесохозяйственных
предприятий как землепользователей.
Действующий ЛК РФ в ст. 5 устанавливает, что
отношения в области использования и охраны
земель лесного фонда регулируются лесным и
земельным законодательством Российской
Федерации.
--------------------------------
<1>
ВВС СССР. 1968. N 51. Ст. 458.
<2> СУ РСФСР. 1923.
N 58. Ст. 564.
<3> Полянская Г.Н.,
Немировский Е.И. Земли государственного
лесного фонда в законодательстве о лесах //
Советское государство и право. 1980. N 8. С. 56.
<4> Краснов Н.И. Новое советское лесное
законодательство // Советское государство и
право. 1978. N 7. С. 44.
Соотношение земельного
и лесного законодательства можно
установить из сопоставления статей 7 и 101 ЗК
РФ. Статья 7 выделяет земли лесного фонда
как отдельную категорию земель в составе
земель России. Статья 101 относит к землям
лесного фонда лесные земли и
предназначенные для ведения лесного
хозяйства нелесные земли. Здесь же
перечислены виды угодий, которые могут
находиться в составе земель лесного фонда.
Границы земель лесного фонда определяются
путем отграничения земель лесного фонда от
земель иных категорий в соответствии с
материалами лесоустройства. Данные о
границах земель лесного фонда заносятся в
государственный земельный кадастр.
Земельное законодательство (ст. 3 ЗК РФ)
регулирует отношения по использованию и
охране земель в Российской Федерации, то
есть земельные отношения. Объектами
земельных отношений статья 6 называет: 1)
землю как природный объект и природный
ресурс, 2) земельные участки, 3) части
земельных участков. Земля как природный
объект, конечно, включает и растительность,
произрастающую на ней, поскольку связь
между ними неразрывная. Отсюда можно
сделать вывод: земельное законодательство
не исключает из сферы своего правового
регулирования лесную растительность в ее
естественном состоянии. Рассматривая
земельный участок как объект земельных
отношений, также нельзя заключить, что в это
понятие не входит растительность,
произрастающая на нем. О.И. Крассов считает,
что объектом земельных отношений является
не земля как объект природы или ресурс, а
земельный участок - индивидуализированная
в установленном порядке часть поверхности
земли <*>. С этим нельзя согласиться.
Индивидуализированный в установленном
порядке земельный участок - это объект
права собственности на землю. Но земельное
право все же регулирует земельные
отношения, которые шире только
имущественных отношений. Следует понимать
в этой связи, что в ст. 6 ЗК РФ объектами
земельных отношений назван предмет
правового регулирования. В отличие от О.И.
Крассова, И.А. Иконицкая, основываясь на
анализе ст. 6 ЗК РФ, делает вывод, что земля
как природный объект и природный ресурс
(одновременно выступающая и в качестве
недвижимого имущества) является предметом
объективного права, то есть совокупности
правовых норм, регулирующих определенную
группу общественных отношений. Земельный
участок как индивидуализированный объект
земельных отношений служит предметом
субъективного права, то есть объектом, по
поводу которого у определенного субъекта
существуют установленные законом виды
вещных или обязательственных прав <**>.
При этом И.А. Иконицкая исходит из понятия
земельных отношений как отношений
владения, пользования и распоряжения
землей как недвижимым имуществом особого
рода, а также отношений, связанных с
государственным управлением земельными
ресурсами <***>.
--------------------------------
<*> Крассов О.И. Юридическое понятие
"земельный участок" // Экологическое право.
2004. N 2. С. 12.
<**> Иконицкая И.А.
Земельное право Российской Федерации:
Учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 33.
<***> Там
же.
Соглашаясь с мнением И.А. Иконицкой,
добавим, что если земельное
законодательство регулирует отношения по
использованию и охране земли как основы
жизни и деятельности народов, проживающих
на соответствующей территории, то лесное
законодательство должно иметь своим
предметом регулирование отношений в
области использования, охраны, защиты и
воспроизводства лесной растительности в
пределах категории земель "земли лесного
фонда". Отношения в области использования и
охраны земель лесного фонда должны
регулироваться лесным законодательством в
той части, в какой они не урегулированы
земельным законодательством.
ЛК РФ в ст.
6 в качестве объектов лесных отношений
называет лесной фонд Российской Федерации,
участки лесного фонда, права пользования
ими, леса, не входящие в лесной фонд, их
участки, права пользования ими,
древесно-кустарниковую растительность.
Проект нового ЛК РФ от 15 марта 2004 г.,
разработанный Минэкономразвития России по
поручению Правительства РФ от 19 февраля 2004
г. и обсуждавшийся на парламентских
слушаниях в Государственной Думе РФ 29 марта
2004 г. (далее - проект от 15.03.04), содержит
очередную попытку определить объекты
лесных отношений. Этому посвящена глава 3
проекта. Объектами лесных отношений проект
(статья 14) называет леса, расположенные на
землях лесного фонда и иных категорий.
Статья 22 проекта вводит понятие лесного
участка и лесного угодья, понимаемых как
земельные участки соответственно в составе
земель лесного фонда и в составе земель
иных категорий, но покрытых лесной
растительностью. Сопоставив статью 59
проекта от 15.03.04, которая гласит, что по
договору аренды лесного участка
арендодатель обязуется предоставить
арендатору за плату во временное владение и
пользование лесной участок, со статьями 14 и
22, видим, что объектом лесных отношений
является лес, а объектом аренды - лесной
участок, понимаемый как земельный участок.
Вопрос об участке аренды есть, по сути,
вопрос об объекте права лесопользования.
Лесопользователя, заключающего договор
аренды участка леса, интересует не
земельный участок, не его площадь, а
древесина, произрастающая на нем. Ее он
будет вырубать и за нее должен платить
арендную плату. Не вызывает сомнений, что на
равных по площади лесных участках может
находиться далеко не равное количество
древесины. После вырубки древесины на
арендном участке он (этот участок) уже не
является тем, чем он был раньше. Земельный
участок остался таким же, но лес (ст. 14) -
нет.
В законодательстве не решен вопрос:
что считать участком лесного фонда при
заключении договора о его аренде или о
праве безвозмездного пользования им, каков
должен быть минимальный размер
предоставляемого по договору аренды
участка. В настоящее время арендные участки
многих лесопромышленных предприятий
представлены некомпактными, разрозненными
группами кварталов, поскольку при
заключении договоров аренды подбирались
кварталы, содержащие наибольшее количество
спелых насаждений и притом расположенные
близко к путям транспорта. Такое положение
приводит к ухудшению качества лесного
фонда. Известно, что земельные участки
могут подвергаться по своим размерам
заранее установленному нормированию. Общим
требованием, предъявляемым к размерам
несельскохозяйственных землепользований,
является установление минимально
необходимых размеров земельных участков.
Решением проблемы могло бы стать
установление дифференцированной платы за
заготовку древесины в зависимости от того,
на каком расстоянии от дороги
располагается конкретный лесной квартал.
Ведь если квартал, например, примыкает
вплотную к уже существующей дороге, то
себестоимость заготовленной и вывезенной
из него древесины будет ниже, чем из
квартала, к которому нет проезжей дороги.
Вопрос об объекте права безвозмездного
пользования вставал при государственной
регистрации договоров безвозмездного
пользования участками лесного фонда, о чем
пойдет речь ниже.
Правовые проблемы
аренды участков лесного фонда
Порядок
заключения договора аренды регулируется
нормами ЛК РФ, а также Положением об аренде
участков лесного фонда, утвержденным
Постановлением Правительства РФ от 24 марта
1998 г. N 345 <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1585.
Важнейший
вопрос, который вызывает большое
количество споров: является ли договор
аренды основанием для заготовки древесины?
Следует ответить на него отрицательно,
поскольку право пользования участком
лесного фонда, в том числе заготовка
древесины, у арендатора возникает только на
основании лесорубочного билета.
Лесорубочный билет представляет собой
административный акт компетентного
государственного органа, предоставляющий
лесопользователю право осуществлять
конкретный вид пользования лесом на
конкретном участке. На практике реальное
преимущество, которое получает арендатор
участка лесного фонда перед всеми
остальными лесопользователями, - только то,
что на участках лесного фонда, переданных в
аренду, запрещен отпуск древесины на лесных
аукционах.
Статья 24 ЛК РФ устанавливает,
что лесопользователь вправе с согласия
собственника передать право пользования
участком лесного фонда лицу, не являющемуся
его правопреемником, в соответствии с
договором. Переход права пользования
участками лесного фонда оформляется
посредством внесения изменений в договор.
На практике эта норма оказывается трудно
реализуемой. Так, в декабре 2000 г. между
лесопромышленным предприятием и лесхозом
Комитета природных ресурсов по Вологодской
области был заключен договор на аренду
участка лесного фонда сроком на пять лет.
Основанием для заключения договора аренды
явилось Постановление Губернатора
Вологодской области, что предусмотрено
статьей 34 ЛК РФ. В октябре 2002 г. предприятие
признано Арбитражным судом банкротом и в
отношении него было открыто конкурсное
производство. В декабре 2002 г. конкурсный
управляющий на основании статьи 24 ЛК РФ, п. 2
статьи 615 ГК РФ и п. 40 Положения об аренде
участков лесного фонда обратился в Комитет
природных ресурсов по Вологодской области
с ходатайством о передаче права
пользования участком лесного фонда,
являющимся предметом договора аренды, к
ООО. Со своей стороны ООО письменно
гарантировало выполнение обязательств,
предусмотренных для арендатора договором
аренды участка лесного фонда. Комитет
природных ресурсов своего согласия на
переход права пользования участком лесного
фонда не дал, мотивировав это тем, что
передаче права должно предшествовать
соответствующее решение губернатора
Вологодской области. Недавно внесенные в ЛК
РФ поправки <*> устанавливают, что
участки лесного фонда предоставляются в
аренду на основании решений федерального
органа исполнительной власти в области
лесного хозяйства, его территориальными
органами или по результатам лесных
конкурсов. Таким образом, для передачи
участка лесного фонда в аренду уже не
требуется решения органа исполнительной
власти субъекта Федерации.
--------------------------------
<*> См. ст. 83
Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ
// Российская газета. 2004. 31 августа.
Проект
ЛК РФ от 15.03.04 предполагает принципиально
по-новому решать эту проблему. Статья 76
проекта гласит, что арендатор лесного
участка вправе передать свои права по
договору аренды лесного участка третьему
лицу, отдать арендные права лесного участка
в залог и др. При перенайме ответственным по
договору аренды лесного участка перед
арендодателем становится новый арендатор
лесного участка. При этом заключение нового
договора аренды лесного участка не
требуется. При ведении лесного хозяйства
арендатор лесного участка будет иметь
право передать арендованный лесной участок
в субаренду в пределах срока договора без
согласия собственника лесного участка.
Суть проблемы заключается в том, чтобы
определить, что является основанием
возникновения права лесопользования для
арендатора или субарендатора и перед кем он
должен нести ответственность по договору
аренды. Собственник лесного участка
заинтересован в качественном выполнении
лесохозяйственных и лесовосстановительных
работ, которые требуют затрат. Поэтому
передача прав по договору аренды должна
предусматривать и передачу обязанностей по
лесовосстановлению.
Договор аренды
участка лесного фонда имеет значительные
отличия от аренды в ее цивилистическом
понятии. О.И. Крассов считает, что поскольку
предметом договора аренды может быть лишь
индивидуально определенная непотребляемая
вещь, то лес (древесно-кустарниковую
растительность) сдавать в аренду нельзя. По
его мнению, сущность договора аренды
участка лесного фонда заключается в
передаче в аренду части земель лесного
фонда <*>. На наш взгляд, действующее
законодательство не дает оснований для
такого вывода. Статья 33 ЛК РФ устанавливает
в числе прочих следующие условия договора
аренды: виды лесопользования, объемы
(размеры) лесопользования, размер арендной
платы и порядок ее внесения. Арендная плата
за древесину, заготавливаемую при рубках
главного пользования, устанавливается на
основе ставок лесных податей, определенных
за единицу лесного ресурса. Согласно ст. 65
ЗК РФ использование земли является платным.
Порядок исчисления и взимания земельных
платежей определен в Законе РФ от 11 октября
1991 г. "О плате за землю" <**>. В соответствии
с ним налог на земли лесного фонда
устанавливается на период лесопользования
и взимается в составе платы за пользование
лесами в размере 5% от платы за древесину,
отпускаемую на корню, исчисленную по
минимальным ставкам. Таким образом,
предметом договора аренды участка лесного
фонда является не земельный участок, а
право заготовки древесины.
--------------------------------
<*> Крассов О.И.
Земельное право: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 547
- 548.
<**> ВВС РФ. 1991. N 44. Ст.
1424.
Упомянутый проект от 15.03.04 совершенно
не говорит о лесхозах как органах
управления лесным хозяйством. Разработчики
проекта предполагают, что их функции по
управлению лесопользованием должны
перейти к лесопользователям, в частности, к
арендаторам участков леса. Понятно, что в их
современном понимании лесхозы уже не
должны иметь места. Ведь если ранее лесхозы
были предприятиями, многие из них вели
промышленные заготовки леса, то на
сегодняшний день лесхозы территориального
органа управления лесным хозяйством - это
государственные учреждения, которым
запрещено самим проводить рубки главного
пользования. Их современное правовое
положение не вполне ясно. В выступлениях на
парламентских слушаниях 29 марта 2004 г.
прозвучало, например, такое мнение:
"Лесхозы, являющиеся производителями
