Правовые проблемы лесопользования
лесных ресурсов, лишены возможности
получения лесного дохода, в результате чего
они не заинтересованы в развитии рыночных
отношений при реализации леса на корню и
повышении эффективности использования
лесных ресурсов" <*>. Вероятно,
выступавший хочет видеть лесное
производство эффективным, чтобы оно велось
государственным предприятием по типу
комплексных лесхозов или леспромхозов,
существовавших, хотя и в незначительном
количестве, в советский период. Но
утверждать, что сегодня лесхозы -
производители лесных ресурсов, на наш
взгляд, нельзя. В ст. 91 действующего ЛК РФ
ведется речь о правах и обязанностях
лесхозов. Но имеется также и статья 90,
которая возлагает на лесопользователей
обязанности по воспроизводству лесов. На
практике же встает вопрос о порядке
взаимоотношений лесхозов и
лесопользователей при проведении этих
работ, о порядке финансирования работ и др.
Эта проблема требует особого рассмотрения.
В будущем Лесном кодексе этот вопрос
займет, вероятно, одно из центральных
мест.
--------------------------------
<*> Тезисы
к выступлению аудитора Счетной палаты
Российской Федерации А.В. Назарова.
Материалы парламентских слушаний на тему:
Актуальные вопросы совершенствования
лесного законодательства Российской
Федерации (ГД РФ, 29 марта 2004 г.).
Право
безвозмездного пользования лесами
сельскохозяйственных
организаций
Правовые нормы, определяющие
основные черты правового режима лесов на
землях сельскохозяйственного назначения
(право собственности на эти леса, право
пользования ими, государственное
управление в области их использования и
охраны и др.), в настоящее время включены в
различные нормативно-правовые акты,
характеризуются несогласованностью и даже
противоречат друг другу. Более того, эти
нормы зачастую не отражают фактически
сложившиеся в этой сфере отношения. В
частности, земельное законодательство
вообще "выпускает" их из поля своего зрения
и регулирования, несмотря на то что общая
площадь лесов на землях
сельскохозяйственного назначения
составляет в целом по России порядка 40 млн.
гектаров. Так, статья 7 ЗК РФ устанавливает,
что земли в Российской Федерации
подразделяются на семь категорий. Землями
сельскохозяйственного назначения в
соответствии со статьей 77 ЗК РФ признаются
земли за чертой поселений, предоставленные
для нужд сельского хозяйства, а также
предназначенные для этих целей. В этой же
статье указано, что в составе земель
сельскохозяйственного назначения
выделяются сельскохозяйственные угодья,
земли, занятые внутрихозяйственными
дорогами, коммуникациями,
древесно-кустарниковой растительностью,
предназначенной для обеспечения защиты
земель от воздействия негативных (вредных)
природных, антропогенных и техногенных
явлений, замкнутыми водоемами, а также
зданиями, строениями, сооружениями,
используемыми для производства, хранения и
первичной переработки
сельскохозяйственной продукции. Как видим,
здесь нет речи о лесах.
Статья 11 ЛК РФ
указывает, что древесно-кустарниковая
растительность, расположенная на землях
сельскохозяйственного назначения, не
включается в лесной фонд. Пункт 2 статьи 7 ЛК
РФ устанавливает, что границы лесного фонда
определяются путем отграничения земель
лесного фонда от земель иных категорий.
Исходя из этих норм, можно заключить, что
легально на землях сельскохозяйственного
назначения лесов нет.
Но в ст. 130 ЛК РФ
закрепил, что участки лесного фонда, ранее
находившиеся во владении
сельскохозяйственных организаций,
передаются им в безвозмездное пользование.
Здесь же сказано, что сельскохозяйственные
организации могут осуществлять на
предоставленных им в пользование лесных
участках лесного фонда все виды
пользования, предусмотренные статьей 80 ЛК
РФ. В соответствии со статьей 36 ЛК РФ по
договору безвозмездного пользования
участком лесного фонда лесхоз федерального
органа управления лесным хозяйством
обязуется предоставить лесопользователю
участок лесного фонда в безвозмездное
пользование на срок до 49 лет для
осуществления одного или нескольких видов
лесопользования. В соответствии с
указанными статьями ЛК РФ Правительство РФ
Постановлением от 19 декабря 1997 г. N 1601
утвердило Положение об использовании,
охране, защите лесного фонда и
воспроизводстве лесов, ранее находившихся
во владении сельскохозяйственных
организаций <*>. Кроме этого,
Постановлением от 18 февраля 1998 г. N 224
Правительство РФ утвердило Положение о
предоставлении участков лесного фонда в
безвозмездное пользование <**>.
--------------------------------
<*> Российская
газета. 1998. 6 января.
<**> СЗ РФ. 1998. N 8.
Ст. 964.
Согласно первому из названных
документов осуществление лесопользования
на участках лесного фонда, передаваемых в
безвозмездное пользование
сельскохозяйственным организациям,
допускается только на основании
лесорубочного билета, ордера или лесного
билета (п. 5). Безвозмездное пользование
участками лесного фонда осуществляется
сельскохозяйственными организациями в
целях обеспечения их собственных
потребностей в древесине и других лесных
ресурсах. Объемы лесопользования для
удовлетворения потребностей
сельскохозяйственных организаций
устанавливаются в соответствии с
нормативами, утверждаемыми органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации (п. 3). Положение о
предоставлении участков лесного фонда в
безвозмездное пользование в п. 6
устанавливает требования к договору
безвозмездного пользования. В соответствии
с этими требованиями договор
безвозмездного пользования участком
лесного фонда заключается в письменной
форме, подлежит государственной
регистрации и считается заключенным с
момента его государственной регистрации.
Практика заключения таких договоров
имеется, в частности, в Свердловской,
Вологодской и ряде других областей.
Попытаемся выяснить, какие же недостатки и
преимущества имеет право безвозмездного
пользования; это тем более следует сделать,
поскольку данный юридический титул права
лесопользования, впервые введенный ЛК РФ 1997
г., в проекте от 15.03.04 уже не упоминается.
Здесь нужно сделать несколько вводных
замечаний. Во-первых, площадь лесов, ранее
находившихся во владении (по Основам
лесного законодательства РФ 1993 г.)
сельскохозяйственных организаций,
распределяется по территории субъектов
Федерации крайне неравномерно. Например, в
ряде северных областей они занимают весьма
значительные площади, что исторически
объясняется существовавшей здесь до начала
XX в. подсечно-огневой системой земледелия.
Поскольку при устройстве бывших
государственных крестьян в 1860-х гг.
правительство вынуждено было с этим
считаться, то именно здесь в дополнение к
пахотным наделам были отведены
значительные площади лесов для их
последующего выжигания.
Во-вторых, в
соответствии с данными государственного
земельного кадастра, все эти площади, по
сути, лесных земель отнесены к землям
сельскохозяйственного назначения. При
образовании колхозов в конце 1920-х - начале
1930-х гг. леса на землях
сельскохозяйственного назначения, как и
собственно сельскохозяйственные угодья,
передавались колхозам по актам на вечное
пользование землей. При реорганизации
сельскохозяйственных предприятий в начале
1990-х гг. земли под лесами передавались в
границах сельскохозяйственных предприятий
им же в постоянное пользование, а
формулировка статьи 10 Основ лесного
законодательства РФ 1993 г. о том, что лесной
фонд находится во владении колхозов,
совхозов и других сельскохозяйственных
формирований, имела весьма специфический
оттенок, как это можно заключить, если
рассматривать ее в совокупности со статьей
11 этих же Основ. Здесь речь шла об
управленческих функциях, а не о правомочиях
собственника. При учете же земель по видам
угодий эти площади показываются как леса.
Понятно, что учитывать их еще раз в составе
земель лесного фонда нельзя, так как это
привело бы к двойному счету.
Итак,
данные леса подлежали передаче по
договорам безвозмездного пользования
сельскохозяйственным организациям. Первое
противоречие, которое здесь обнаружилось,
заложено уже в самом Лесном кодексе РФ и в
Положении от 19 декабря 1997 г. Пункт 2
Положения от 19 декабря 1997 г. говорит о
передаче участков лесного фонда, ранее
находившихся во владении
сельскохозяйственных организаций (а не
лесов или древесно-кустарниковой
растительности). Кроме того, здесь
подчеркивается, что передача участков
лесного фонда в безвозмездное пользование
не затрагивает прав сельскохозяйственных
организаций на землю. Таким образом,
получается, что леса на землях
сельскохозяйственных организаций
одновременно входят и не входят в лесной
фонд. Тогда следует предположить, что само
понятие лесного фонда шире, чем это указано
в статье 7 ЛК РФ, и не привязано только к
землям лесного фонда. Если это так, а такой
вывод напрашивается, тогда получается, что
лесной фонд - понятие, которое не
укладывается в рамки земельного права и
имеет самостоятельное значение.
Далее
следует остановиться на сторонах договора.
Если одна из сторон (лесопользователь) в
общем не вызывает сомнений, в нашем случае
это должны быть сельскохозяйственные
организации, во владении которых ранее
находились соответствующие участки, то
установление другой стороны вызвало споры.
В соответствии с пунктом 3 Положения от 18
февраля 1998 г. предоставлять участок лесного
фонда в безвозмездное пользование должен
лесхоз федерального органа управления
лесным хозяйством. На территории ряда
субъектов Федерации сложились две системы
лесхозов: лесхозы Министерства природных
ресурсов РФ и лесхозы Министерства
сельского хозяйства РФ.
Положение о
Министерстве сельского хозяйства
Российской Федерации, утвержденное
Постановлением Правительства РФ от 29
ноября 2000 года N 901 <*>, определяло, что
Минсельхоз России является федеральным
органом исполнительной власти и специально
уполномоченным государственным органом в
области использования, охраны, защиты
участков лесного фонда и воспроизводства
лесов, ранее находившихся во владении
сельскохозяйственных организаций и
переданных им в безвозмездное пользование.
Основными задачами министерства в этой
связи являлось проведение государственной
политики и осуществление государственного
управления в области использования, охраны,
защиты участков лесного фонда и
воспроизводства лесов.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2000. N 49. Ст.
4824.
Приказом Министерства сельского
хозяйства Российской Федерации от 28
февраля 2002 года N 196 <*> "О государственном
управлении в области использования, охраны,
защиты участков лесного фонда и
воспроизводства лесов, ранее находившихся
во владении сельскохозяйственных
организаций и переданных им в
безвозмездное пользование" на Управление
лесного хозяйства Минсельхоза России
возложены полномочия:
--------------------------------
<*> Зарегистрирован
в Минюсте РФ 21 марта 2002 года,
регистрационный N 3321. Первоначально Приказ
в несколько иной редакции был подписан
Министром сельского хозяйства РФ 9 января
2001 года, согласован с Министром природных
ресурсов 11 марта 2001 года, но Минюст РФ в
регистрации Приказа отказал. Определенного
согласия в этом вопросе между Минсельхозом,
Минюстом и Минприроды России удалось
достичь на совещании у заместителя
Председателя Правительства Российской
Федерации А.В. Гордеева 22 января 2002 г.
(протокол N АГ-П1-2пр). На совещании было
отмечено, что Минсельхоз России
осуществляет возложенные на него
Правительством Российской Федерации
полномочия по государственному управлению
в области использования, охраны, защиты
участков лесного фонда и воспроизводства
лесов, ранее находившихся во владении
сельскохозяйственных организаций и
переданных им в безвозмездное пользование;
организацию ведения государственного
учета лесного фонда, государственного
кадастра. Минюсту России было предложено
рассмотреть в установленном
законодательством порядке вопрос о
регистрации соответствующего Приказа
Минсельхоза России.
- по государственному
управлению в области использования, охраны,
защиты участков лесного фонда и
воспроизводства лесов, ранее находившихся
во владении сельскохозяйственных
организаций и переданных им в
безвозмездное пользование;
- по
организации государственного учета
лесного фонда, государственного лесного
кадастра;
- по координации работы и
контролю за деятельностью федеральных
государственных учреждений по управлению
сельскими лесами, подведомственных
Минсельхозу России, расположенных на
территориях субъектов Российской
Федерации;
- по разработке совместно с
соответствующими структурными
подразделениями Министерства природных
ресурсов Российской Федерации и другими
заинтересованными федеральными органами
исполнительной власти проектов
федеральных целевых программ по вопросам
использования, охраны, защиты участков
лесного фонда и воспроизводства лесов,
ранее находившихся во владении
сельскохозяйственных организаций и
переданных им в безвозмездное
пользование;
- организации работ по
созданию защитных лесных насаждений.
Федеральным государственным учреждениям
по управлению сельскими лесами,
подведомственным Минсельхозу России,
расположенным на территориях субъектов
Российской Федерации, этим же актом
поручено:
- осуществлять возложенные на
них функции в области использования,
охраны, защиты участков лесного фонда и
воспроизводства лесов, ранее находившихся
во владении сельскохозяйственных
организаций и переданных им в
безвозмездное пользование, в соответствии
с утвержденными уставами;
- в целях
рационального и оперативного
использования участков лесного фонда,
ранее находившихся во владении
сельскохозяйственных организаций, а также
в целях обеспечения потребностей
сельскохозяйственных организаций в
древесине и других лесных ресурсах в
кратчайшие сроки провести работу по
заключению договоров с
сельскохозяйственными организациями по
передаче участков лесного фонда в
безвозмездное пользование и обеспечить их
государственную регистрацию, своевременно
производить выдачу лесопользователям
лесорубочных билетов, ордеров, лесных
билетов, проведение лесоустройства и учет
лесного фонда, а также исполнение других
функций в соответствии с законодательством
Российской Федерации;
- осуществлять
ведение лесного хозяйства на участках
лесного фонда, переданных в безвозмездное
пользование сельскохозяйственным
организациям.
Полномочия Минсельхоза
России и подведомственных ему учреждений -
сельских лесхозов - в области управления
лесным хозяйством в течение длительного
периода времени вызывали возражения со
стороны многих должностных лиц бывшего
Рослесхоза и Минприроды России. Это нашло
отражение в практике дел, рассмотренных
арбитражными судами и судами общей
юрисдикции.
Федеральным арбитражным
судом Северо-Западного округа 11 ноября 1999
года в открытом судебном заседании
рассматривалась кассационная жалоба
Комитета по лесу Ленинградской области по
делу N А56-17044/99. Комитет по лесу обратился в
Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и
Ленинградской области
