Применение санитарных норм при использовании земельного участка

А.Е. ФОКИН
А.Е. Фокин, юрисконсульт Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора Московской области.
Общая характеристика норм санитарного законодательства,
регулирующих использование земельного участка
Конституция РФ в ст. 42 определяет право каждого на благоприятную окружающую среду, которое невозможно без санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Это благополучие Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарном благополучии населения) определяется как состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на него и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.
С коммерциализацией общества, быстрым развитием химической, ядерной энергетики и других отраслей промышленности, деятельность которых приводит к существенному загрязнению окружающей среды, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения становится особенно важным. Чтобы защитить население от негативных воздействий, государство установило комплекс санитарных правил и норм, гигиенических нормативов. Под последними понимаются установленные исследованиями допустимые максимальные или минимальные количественные и (или) качественные значения показателей, характеризующих тот или иной фактор среды обитания с позиций его безопасности и (или) безвредности для человека.
Соблюдение санитарных нормативов использования земель позволяет в необходимой степени ограничивать использование земельных участков в целях обеспечения здоровья населения.
Особое внимание санитарное законодательство уделяет застройке земельных участков.
В силу п. 1 ст. 12 указанного Закона при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного их благоустройства; реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
Согласно п. 2 той же статьи санитарные правила должны соблюдаться при разработке норм проектирования; схем градостроительного планирования развития территорий; генеральных планов городских и сельских поселений; проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов.
Эти правила должны выполняться при:
- решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон;
- выборе земельных участков под строительство;
- проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, инженерной инфраструктуры;
- благоустройстве иных объектов.
Санитарное законодательство является преимущественно федеральным. Это вызвано следующими причинами. Во-первых, санитарные правила разрабатываются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор, и иными органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека (ст. 38 Закона о санитарном благополучии населения). Во-вторых, на всей территории России вредные воздействия факторов среды обитания на человека действуют приблизительно одинаково, что позволяет разрабатывать нормативы, преимущественно одинаковые для всей страны. Вместе с тем это не исключает применения на отдельных территориях (к которым, в частности, относится Москва и Московская агломерация в целом) специальных санитарных норм.
Конституция РФ не определяет, в чьем ведении должно находиться санитарное законодательство. Но, учитывая, что в п. 1 ст. 72 Основного закона к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, можно утверждать, что и санитарное законодательство отнесено к их совместному ведению по аналогии с законодательством об охране окружающей среды, земельным, водным и рядом других.
Поэтому на практике, когда имеет место противоречие между федеральными санитарными нормами и нормами субъектов Российской Федерации, следует применять федеральные нормы. В то же время при решении споров надлежит помнить, что Закон о санитарном благополучии населения к полномочиям Российской Федерации относит государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование (ст. 5), а к полномочиям субъектов - разработку и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также контроль за соблюдением данных нормативных правовых актов (ст. 6).
Структура санитарного законодательства определена в ст. 3 указанного Закона, согласно которой это законодательство, основываясь на Конституции Российской Федерации, состоит из:
- Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
- других федеральных законов;
- принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
- законов и иных нормативных актов субъектов Федерации.
Отсутствие в данном перечне нормативно-правовых актов органов местного самоуправления обусловлено тем, что нормирование санитарно-эпидемиологического благополучия населения не может быть отнесено к вопросам местного значения. Тем не менее по отдельным вопросам органы местного самоуправления правомочны принимать решения, касающиеся применения санитарного законодательства, но только в пределах, делегированных им государственной властью. Известны случаи, когда органы местного самоуправления стремились своими постановлениями необоснованно устанавливать собственные правила применения санитарного законодательства. Но такие действия признавались неправомерными.
Для практики важно ограничение сферы действия санитарного законодательства. В частности, от решения этого вопроса зависят полномочия и ответственность должностных лиц, осуществляющих госсанэпиднадзор, так как согласно ст. 52 Закона о санитарном благополучии населения эти лица обязаны исполнять в полной мере полномочия по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушения санитарного законодательства. Поэтому вряд ли можно согласиться с теми, кто считает, что санитарное законодательство ограничивается только нормами названного Федерального закона и изданными в соответствии с ним санитарными нормами и правилами. Такое понимание законодательства представляется необоснованно узким, поскольку в ст. 3 данного Закона речь идет и о других законах и подзаконных актах, а следовательно, этот перечень является открытым.
Специальный же и основной для санитарного законодательства Федеральный закон о санитарном благополучии населения определяет государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (составляющие санитарное законодательство) как нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний. Под факторами среды обитания согласно ст. 1 Закона понимаются биологические, химические, физические, социальные и иные факторы, которые оказывают или могут оказывать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений. Таким образом, из текста Закона можно предположить, что любая норма, ограничивающая воздействие факторов среды обитания на человека и на здоровье будущих поколений, может быть отнесена к санитарным. Понимание санитарного законодательства как совокупности таких норм видится более логичным.
Нормативные акты, содержащие нормы санитарного законодательства
Для применения санитарных норм на практике следует иметь представление о системе нормативно-правовых актов, содержащих названные нормы.
Приоритетными для правового регулирования вопросов санитарно-эпидемиологического благополучия населения являются нормы Конституции РФ.
В соответствии с Конституцией изданы Закон о санитарном благополучии населения и другие федеральные законы.
Закон о санитарном благополучии населения как специальный федеральный закон содержит наибольшее количество санитарных норм, регламентирующих использование земельного участка.
Например, ст. 12 Закона устанавливает санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений, ст. 21 - основные санитарно-эпидемиологические требования к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок. В статьях 6 - 11 определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, права и обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Статьи 50 - 54 предусматривают права и обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а также обжалование их действий (бездействия).
Другим важным законом, нормы которого примеряются для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в вопросах использования земель, согласно ч. 2 ст. 4 специального Закона является Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <*>. Этот Закон является более общим в регулировании обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, что еще более повышает его роль. В нем содержатся нормы, указывающие, в частности, на необходимость:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
- при планировании городских и сельских поселений принимать меры по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдать нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, благоустройства территорий (п. 2 ст. 44);
- вести строительство и реконструкцию зданий, строений, сооружений и других объектов с соблюдением санитарных требований, норм и правил (ст. 37), размещать здания, строения, сооружения и иные объекты с учетом требований санитарно-гигиенических норм (п. 1 ст. 44);
- обеспечивать наличие санитарно-защитных зон у ряда объектов сельскохозяйственного назначения (п. 3 ст. 42), в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений (п. 3 ст. 44); вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности (п. 2 ст. 52).
В аспекте применения норм санитарного законодательства значение имеют такие федеральные законы, как Закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс РФ об административных правонарушениях, регламентирующий привлечение к административной ответственности за нарушение санитарного законодательства.
Вопросам санитарного нормирования посвящены отдельные нормы Земельного кодекса РФ. Например, в ст. 42 установлено, что при использовании земельных участков лица обязаны соблюдать требования санитарно-гигиенических правил и нормативов. При этом специально оговаривается необходимость соблюдения указанных правил при возведении зданий, строений, сооружений, проведении мелиоративных работ, строительстве прудов и иных закрытых водоемов (п. 1 ст. 40).
Земельный кодекс указывает на необходимость учета санитарно-гигиенических требований при оценке состояния земель и эффективности мероприятий по охране земель (п. 2 ст. 13), вводит запрет на внедрение новых технологий и осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв при их несоответствии санитарно-гигиеническим требованиям (п. 3 ст. 13). Кодекс уделяет внимание особенностям использования земельных участков, расположенных в санитарно-защитных зонах, и установлению этих зон (п. 2 ст. 56, п. 3 ст. 57, п. 2 ст. 58, п. 3 ст. 87, п. 5 ст. 31, п. 2 ст. 88), изъятию участков в пределах санитарных зон (п. 3 ст. 96), установлению округов санитарной (горно-санитарной) охраны (п. 2 ст. 96).
Среди подзаконных федеральных актов, содержащих санитарные нормы, регулирующих использование земельного участка, центральное место занимают специальные нормативно-правовые акты - санитарные правила и нормы (СанПиН), устанавливающие санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования:
- к санитарной охране территории Российской Федерации ("Санитарная охрана территории Российской Федерации. СП 3.4.1328-03");
- к проектированию, размещению и эксплуатации загрязнителей - имущественных комплексов:
депо по ремонту подвижного состава железнодорожного транспорта ("Санитарные правила по проектированию, размещению и эксплуатации депо по ремонту подвижного состава железнодорожного транспорта. СП 2.5.1334-03");
вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий ("Гигиенические требования к проектированию вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий. СП 2.2.1.1312-03");
атомных станций ("Санитарные правила проектирования и эксплуатации атомных станций (СП АС-03). СанПиН 2.6.1.24-03");
предприятий и установок атомной промышленности ("Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности (СПП ПУАП-03). СанПиН 2.6.1.37-03"; "Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности (СПП ПАП-03). СанПиН 2.6.1.07-03");
предприятий по производству строительных материалов и конструкций ("Гигиенические требования к предприятиям производства строительных материалов и конструкций. СанПиН 2.2.3.1385-03");
кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения ("Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. СанПиН 2.1.1279-03");
загородных стационарных учреждений отдыха и оздоровления детей ("Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы загородных стационарных учреждений отдыха и оздоровления детей. СанПиН 2.4.4.1204-03");
- к размещению и эксплуатации других объектов:
ядерных реакторов исследовательского назначения ("Гигиенические требования к проектированию и эксплуатации ядерных реакторов исследовательского назначения СП ИР-03. СанПиН 2.6.1.23-03");
передающих радиотехнических объектов ("Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов. СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03");
средств сухопутной подвижной радиосвязи ("Гигиенические требования к размещению

Правовое регулирование внутреннего трудового распорядка организации и дисциплины труда  »

Комментарии к законам »