Обзорный комментарий нового пенсионного законодательства(е.г. азарова)
НОВОГО ПЕНСИОННОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Материал подготовлен с
использованием правовых актов
по
состоянию на 19 апреля 2002 года
Е.Г.
АЗАРОВА
Азарова Е.Г. - кандидат
юридических наук, заслуженный юрист РФ.
1.
Предисловие
Настоящая работа посвящена
анализу нового пенсионного
законодательства, комментарию
предоставляемых им пенсионных прав. В ней
не рассматриваются события, предшествующие
принятию этого законодательства, -
концепция и программа пенсионной реформы,
их оценка разработчиками законопроектов и
учеными - специалистами. Подробно история
этого вопроса изложена в статье Ю.В.
Воронина "Каким должен быть новый
пенсионный закон" (Хозяйство и право. 2001. N 9).
О целях, задачах и перспективах пенсионной
реформы с позиции ее разработчиков см.
также статью А.С. Назарова "Пенсионная
реформа: правовые аспекты" (Гражданин и
право. 2001 N 10. С. 85 - 92) и публикацию
Председателя Пенсионного фонда Российской
Федерации М.Ю. Зурабова "Зачем проводится
пенсионная реформа" (Пенсионная реформа.
Первые шаги. М., 2002. С. 3 - 8).
А.С. Назаровым
сформулированы следующие основные
принципы реформирования пенсионной
системы:
снижение вдвое ставки единого
социального налога на пенсионные цели и его
зачисление в федеральный бюджет.
Финансирование за счет этих средств
базовой части пенсии в размере, не
зависящем от стажа и заработка;
введение страховых взносов в Пенсионный
фонд на уровне 14% выплат в пользу работника
с регрессивным снижением страхового тарифа
с суммы выплат, превышающих 100 тыс. руб. в
год;
индивидуальный учет пенсионного
капитала (суммы пенсионных взносов в пользу
каждого застрахованного). Определение
размера страховой части пенсии путем
деления пенсионного капитала на ожидаемый
период выплаты пенсии по старости;
преобразование в пенсионный капитал
пенсионных прав, приобретенных к моменту
проведения реформы, исходя из расчетного
размера пенсии, определенного по нормам
прежнего законодательства;
направление
части страховых взносов (до 6% от выплат в
пользу работников 1967 г. рождения и моложе и
до 2% от выплат в пользу работников, которым
осталось до достижения пенсионного
возраста не менее 10 лет) на накопление. Учет
этих сумм вместе с доходами от их
размещения в специальной части лицевого
счета застрахованного. Определение размера
накопительной части пенсии исходя из
величины пенсионных накоплений и
ожидаемого периода выплаты пенсии (см.:
Указ. соч. С. 85).
Как пишет М.Ю. Зурабов,
старая пенсионная модель не создавала у
работающих заинтересованности в уплате
пенсионных взносов с полного размера их
зарплаты. В итоге в 2000 - 2001 гг. пенсионные
взносы платились лишь с 35 процентов
фактических доходов населения, остальные 65
процентов были в тени. В результате взносы в
Пенсионный фонд, которые должны были
составлять 28% от общефедерального фонда
оплаты труда, на деле едва превышали 10% от
него. Автор убежден, что коль скоро размер
пенсии будет определяться величиной
уплачиваемых страховых взносов, это
заставит работников отказываться от
теневых схем получения высокой заработной
платы (см.: Указ. соч. С. 4). Часть пенсионных
страховых взносов за тех работников,
которым осталось до пенсии более 10 лет (2 - 3%
в 2002 г. и до 6% в 2006 г. от фонда оплаты их труда)
предназначена для создания резерва их
будущих пенсий. Соответственно эти деньги
будут изыматься из средств, направляемых на
выплату нынешних пенсий. Уже в 2002 г.
планируется разместить в инвестиционных
проектах "не более 32 - 35 млрд. руб." из этих
накопительных взносов (см.: Там же. С. 7).
Назовем несколько журнальных публикаций,
посвященных пенсионной реформе. Об их
содержании можно судить по названиям: Б.
Ракицкий. Пенсия для донора российского
капитала // Государственная служба. 2001. N 2. С.
60; Е.Г. Азарова. Пенсионная реформа: хуже не
будет? // Хозяйство и право. 2001. N 10. С. 3 - 13; В.Д.
Роик. Камо грядеши, Россия? // Человек и труд.
2002. N 1. С. 46 - 49; Л. Ржаницына. Революция сверху
- "Социальная защита". 2002. N 1. С. 10 - 14; В.
Яковлев. Польза посредством вреда, или что
стоит за строками нового пенсионного
законодательства // Профсоюзы и экономика.
2002. N 2. С. 4 - 12. "Пенсионная реформа, - пишет Л.
Ржаницына, - грандиозное мероприятие,
сопоставимое по значимости, охвату и
последствиям с самыми кардинальными
трансформациями в России - либерализацией
цен и приватизацией государственной
собственности" (см.: Указ. соч. С. 10).
2.
"Пакет" новых законов
Реализация
пенсионной реформы началась с 1 января 2002 г.
Приняты и вступили в силу следующие
федеральные законы, через которые она
проводится: "Об обязательном пенсионном
страховании в Российской Федерации" от 15
декабря 2001 г. N 167-ФЗ (далее - Закон о
пенсионном страховании), "О государственном
пенсионном обеспечении в Российской
Федерации" от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ (далее -
Закон о государственном пенсионном
обеспечении); "О трудовых пенсиях в
Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г. N
173-ФЗ (далее - Закон о трудовых пенсиях); "О
внесении дополнений и изменений в
Налоговый кодекс Российской Федерации и
некоторые законодательные акты Российской
Федерации о налогах и сборах от 31 декабря 2001
г. N 198-ФЗ (далее - Налоговый кодекс РФ).
Разработчики пенсионной реформы включают в
ее "пакет" также Федеральный закон "О
дополнительном ежемесячном материальном
обеспечении граждан Российской Федерации
за выдающиеся достижения и особые заслуги
перед Российской Федерацией" от 4 марта 2002 г.
N 21-ФЗ.
По поручению Правительства
Российской Федерации Минтруд и Пенсионный
фонд Российской Федерации по согласованию
с другими заинтересованными федеральными
органами исполнительной власти должны
представить в Правительство во II квартале
2002 г. предложения о приведении федеральных
законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации в соответствие с
Законами о трудовых пенсиях, о
государственном пенсионном обеспечении и
об обязательном пенсионном страховании (см.
п. 4 Постановления Правительства РФ от 21
января 2002 г. N 30 (СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 328)).
Находятся на разных стадиях подготовки и
рассмотрения законопроекты еще нескольких
федеральных законов из пакета пенсионной
реформы. Предстоит принятие законов: об
обязательных профессиональных пенсиях, об
инвестировании средств для финансирования
накопительной части трудовых пенсий, об
управлении средствами государственного
пенсионного обеспечения (страхования).
Кроме того, необходимо внесение изменений и
дополнений в действующие Федеральные
законы "О негосударственных пенсионных
фондах" и "Об индивидуальном
(персонифицированном) учете в системе
государственного пенсионного
страхования".
Проведение реформы
требует также принятия значительного числа
подзаконных нормативных правовых актов.
Постановлением Правительства РФ от 21
января 2002 г. N 30 утверждены планы подготовки
17 проектов постановлений Правительства и
четырех нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти
в целях реализации новых пенсионных
законов. Они должны быть подготовлены в
различные сроки, вплоть до июля 2003 г.
Названным Постановлением установлено, что
нормативные правовые акты Российской
Федерации, определяющие порядок реализации
прав на пенсионное обеспечение и условия
пенсионного обеспечения отдельных
категорий граждан, принятые до вступления в
силу Законов о трудовых пенсиях и о
пенсионном обеспечении, применяются в
части, не противоречащей этим Законам (п.
1).
С целью единообразного применения
Закона о трудовых пенсиях Минтруду России
предоставлено право издавать по
согласованию с Пенсионным фондом РФ и при
необходимости с другими федеральными
органами исполнительной власти
соответствующие разъяснения (п. 2
Постановления).
Поскольку основные
законы о пенсионном обеспечении уже
приняты и реализуются, это дает основание
определить право на пенсию каждого
конкретного лица, а также размер этой
пенсии.
Настоящая работа посвящена
анализу новых пенсионных норм в их
сопоставлении с нормами прежнего
законодательства. В работе учтены
нормативные правовые акты, опубликованные
по состоянию на 19 апреля 2002 г.
В связи с
принятием новых пенсионных Законов,
установивших условия и нормы пенсионного
обеспечения, - о трудовых пенсиях и о
государственном пенсионном обеспечении, с 1
января 2002 г. утратили силу Закон Российской
Федерации "О государственных пенсиях в
Российской Федерации" N 340-1 от 20 ноября 1990 г.
(далее - Закон 1990 г.) и Федеральный закон "О
порядке исчисления и увеличения
государственных пенсий" от 21 июля 1997 г. N
113-ФЗ (далее - Закон 1997 г.). Другие принятые до
1 января 2002 г. федеральные законы,
предусматривающие условия и нормы
пенсионного обеспечения, применяются лишь
в части, не противоречащей Закону о
трудовых пенсиях (см. п. 2 ст. 31 Закона). Это не
значит, что теперь все вопросы пенсионного
обеспечения решаются абсолютно по-новому.
Значительная часть норм старых законов в
прежнем либо несколько измененном виде
воспроизведена и в новых. Некоторые новые
нормы сформулированы таким образом, чтобы
большая часть пенсионеров получала пенсию
в прежнем размере.
Признав необходимым
принять вместо одного пенсионного Закона
1990 г. два, законодатель избрал критерием для
этого источник финансирования пенсий, а
именно то, выплачиваются ли они только из
средств федерального бюджета либо также и
за счет страховых взносов. Отметим, что
новое деление пенсий - на трудовые и
государственные - условное, поскольку
трудовые пенсии не утратили характер
государственных.
Подавляющее число
пенсионеров (нынешних и будущих) подпадает
под действие Закона о трудовых пенсиях. Его
нормы используются и при применении Закона
о государственном пенсионном обеспечении.
Поэтому большее внимание уделено
комментированию первого из названных
Законов. В той мере, в которой в них
воспроизводятся нормы прежнего
пенсионного законодательства, читателями
может быть учтен Комментарий к Закону "О
государственных пенсиях в Российской
Федерации" Е.Г. Азаровой и З.А. Кондратьевой.
. 2001.
3. Пенсии по Закону о трудовых
пенсиях
3.1. Понятие трудовой пенсии и
обязательное
условие ее
предоставления
Трудовая пенсия
определяется в Законе (ст. 2) как ежемесячная
денежная выплата в целях компенсации
гражданам заработной платы или иного
дохода, которые получали застрахованные
лица перед установлением им трудовой
пенсии либо утратили нетрудоспособные
члены семьи застрахованных лиц в связи со
смертью последних. К характеристике
трудовой пенсии относится и то, что право на
нее определяется в соответствии с
условиями и нормами, установленными данным
Законом. Условия назначения пенсий по
старости определены статьями 7, 27 и 28 Закона,
по инвалидности - ст. 8, по случаю потери
кормильца - ст. 9. Судя по определению пенсии,
равно как и по содержанию рассматриваемого
Закона, право на трудовую пенсию впредь
предоставляется только лицам, имеющим
статус застрахованных в рамках
обязательного пенсионного страхования,
либо (в случае смерти застрахованных)
нетрудоспособным членам их семей.
Обязательное пенсионное страхование - это
система создаваемых государством правовых,
экономических и организационных мер,
направленных на компенсацию гражданам
заработка (иных выплат, вознаграждений в
пользу застрахованного лица), который они
получали до установления пенсии
(обязательного страхового обеспечения) (см.
ст. 3 Закона о пенсионном страховании).
Данный Закон устанавливает, что
обязательное пенсионное страхование
осуществляется страховщиком, а именно
Пенсионным фондом Российской Федерации
(далее - ПФР), который является
государственным учреждением. ПФР и его
территориальные органы составляют единую
централизованную систему органов
управления средствами обязательного
пенсионного страхования. Государство несет
субсидиарную ответственность по
обязательствам ПФР перед застрахованными
лицами (см. ст. 5 Закона).
Анализ условий
назначения трудовых пенсий показывает, что
основанием возникновения права на пенсию
является достижение пенсионного возраста,
установление инвалидности или смерть
кормильца. Нормы комментируемого Закона о
праве на пенсию в их взаимосвязи
согласуются с основными понятиями,
используемыми в Законе об обязательном
пенсионном страховании (см. ст. 3, 8, 9).
Трудовая пенсия в нем именуется
обязательным страховым обеспечением при
наступлении страхового случая, а
страховыми случаями признаются достижение
пенсионного возраста, наступление
инвалидности либо потеря кормильца. Такая
трактовка законодателем трудовых пенсий
позволяет сделать вывод, что указание в их
определении на цель компенсации
получаемого перед установлением пенсии
заработка либо иного дохода
свидетельствует о сущности пенсионного
обеспечения в целом. Речь идет о лишении
источника средств существования, вызванном
наступлением страхового случая, лишь как о
вероятном событии. Назначение же пенсии
конкретным гражданам не ставится в
зависимость от прекращения ими трудовой
деятельности (реальной утраты заработка
или иного дохода).
В первоначальном
варианте проекта данного Закона
приведенное выше определение пенсии имело
практическое значение, поскольку в нем
предусматривалось, что страховая часть
пенсии не должна выплачиваться работающим
пенсионерам. В принятом Законе эта норма не
сохранилась. Очевидно, что с учетом
сформулированного в Законе понятия пенсии
как компенсации утраченного заработка в
перспективе может встать вопрос о
прекращении лицам, получающим трудовой
доход, выплаты всей или части пенсии.
В
Законе о трудовых пенсиях очерчен круг лиц,
имеющих право на трудовую пенсию при
соблюдении условий, предусмотренных для
каждого вида пенсий. Право на пенсию имеют
граждане Российской Федерации,
застрахованные в соответствии с Законом об
обязательном пенсионном страховании, и
нетрудоспособные члены их семей (при потере
кормильца). Иностранные граждане и лица без
гражданства, постоянно проживающие в
России, имеют право на пенсию наравне с
российскими гражданами, за исключением
случаев, установленных федеральным законом
или международным договором (см. ст. 3).
Понятие застрахованных лиц содержится в ст.
7 Закона об обязательном пенсионном
страховании. Согласно этой норме
обязательное пенсионное страхование
распространяется как на граждан Российской
Федерации, так и на проживающих на ее
территории иностранных граждан и лиц без
гражданства, если они работают по
договорам: трудовому, авторскому,
лицензионному либо по другому гражданско -
правовому, предметом которого является
выполнение работ или оказание услуг. В круг
застрахованных включены также лица,
которые самостоятельно обеспечивают себя
работой (индивидуальные предприниматели,
частные детективы, нотариусы частной
практики, адвокаты); являются членами
крестьянских (фермерских) хозяйств либо
родовых, семейных общин малочисленных
народов Севера, занимающихся традиционными
отраслями хозяйствования (см. п. 1 ст. 7
Закона об обязательном пенсионном
страховании).
Закон предусматривает
