Водные кодексы (право и экономика, n 7, 2000)
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
И.Ф.
ПАНКРАТОВ
Панкратов Иван Ферисанович
Доктор юридических наук, профессор.
Специалист по аграрному, земельному и
экологическому праву. Заслуженный деятель
науки РФ.
Родился 15 марта 1924 г. в с.
Адоевщина Базарно - Карабулакского р-на
Саратовской области. В 1949 г. окончил
Саратовский юридический институт, в 1954 г. -
аспирантуру.
В 1954 - 1960 гг. - младший
научный сотрудник Института государства и
права АН СССР; 1960 - 1962 гг. - зам. главного
редактора журнала "Советское государство и
право"; 1962 - 1968 гг. - главный редактор журнала
"Социалистическая законность" (с 1964 г. - член
Союза журналистов). С 1968 г. по настоящее
время работает в Институте
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ, зав.
отделом, главный научный сотрудник.
Преподает в Московском международном
юридическом институте.
Автор более 300
работ, в том числе монографий: "Правовые
основы ответственности должностных лиц
колхозов", 1949; "Государственное руководство
сельским хозяйством", 1970; "Колхозная
демократия", 1972. Соавтор многих учебников,
коллективных монографий. Публикуется в
сборниках и журналах.
Водные ресурсы
являются основой жизни и деятельности
людей, общества, всех стран земного шара.
Они обеспечивают экономическое, социальное
и экологическое благополучие населения,
правильное функционирование растительного
и животного мира, без чего, вне всякого
сомнения, не может существовать
человечество.
Воды - один из важнейших
незаменимых компонентов окружающей
природной среды. Будучи естественно
возобновляемым природным ресурсом, они в то
же время ограниченны. Поэтому воды, водные
объекты и все, что в них находится, -
огромное экономическое богатство, ценность
государства. Данное богатство при
правильном, разумном его использовании
является залогом и важным фактором решения
экономических проблем, преобразований,
реформ в интересах общества, народов. При
этом необходимо отметить, что водные
объекты весьма уязвимы со многих сторон. На
них порой крайне отрицательно воздействуют
сами люди, развивая экологически вредные
производства, выделяющие опасные отходы,
особенно химические и радиационные.
Из
указанных основополагающих требований
исходят все страны мира, в том числе Россия
и другие страны СНГ, регулируя свои водные
отношения, принимая и совершенствуя водное
законодательство. В связи с этим
целесообразно провести сравнительный
анализ водных кодексов (законов) Российской
Федерации и стран СНГ - выявить общие или
сходные положения, а также особенности
регулирования их использования и охраны с
учетом сложившихся местных условий и
традиций. Главное же внимание надлежит
сосредоточить на основных, наиболее важных
положениях рассматриваемых
законодательных актов, их общих чертах и
особенностях, оставляя в стороне вопросы
более частного характера. Кроме того, для
исследования проблемы важное значение
имеет использование и изучение
комментариев к водным кодексам (далее - ВК)
<*>.
--------------------------------
<*> См.,
напр.: Комментарий к Водному кодексу
Российской Федерации / Под ред. С.А.
Боголюбова. М.: Норма, 1997.
Комментарий к
водному кодексу Российской Федерации (под
ред. С.А. Боголюбова) включен в
информационный банк согласно публикации -
М.: Юридический Дом "Юстицинформ",
1997.Наименование и структура кодексов
(законов),
время и особенности их
принятия
Во всех республиках бывшего
Союза ССР в соответствии с союзными
Основами водного законодательства (1970) были
приняты ВК. По существу, все они были
единообразными, хотя, естественно, имели и
некоторые различия, вытекающие из местных и
национальных условий.
После распада
СССР в 1992 - 1993 гг. в странах СНГ стали
приниматься новые ВК, при создании которых
была проявлена большая самостоятельность.
Причем при разработке кодексов страны -
участницы СНГ учитывали как положительные
стороны, так и недостатки кодексов своих
соседей, поэтому следует признать, что
кодексы, принятые позднее, как правило,
более содержательные и полные, ибо их
структура отличается последовательностью.
И все же, несмотря на то что современные ВК в
целом не идентичны, в них присутствуют
специфические недостатки и упущения,
поэтому совершенствование водного
законодательства несомненно будет
продолжаться - как путем внесения
дополнений и изменений, так и путем
принятия новых кодексов (законов).
Первой ВК приняла Республика Армения - 20
марта 1992 г., затем Казахстан - 31 марта 1993 г.,
Молдавия - 22 июня 1993 г., Украина - 6 июня 1995 г.,
Россия - 18 октября 1995 г., Белоруссия - 18 июня
1998 г.
В других странах СНГ приняты не
кодексы, а законы: в Узбекистане - Закон о
воде и водопользовании (6 мая 1993 г.), в
Киргизии - Закон о воде.
Водные кодексы
1970 - 1972 гг. в большинстве стран СНГ были
признаны утратившими силу.
Своеобразный путь выбрала Республика
Грузия. Здесь в период с 1980 по 1994 г. был
принят целый ряд указов высшего
законодательного органа о внесении
дополнений и изменений в действующий ВК от 5
июня 1971 г., благодаря чему он был приведен в
соответствие с осуществляемыми в стране
экономическими преобразованиями. В 1994 г.
был разработан и опубликован проект закона
Республики Грузия о водопользовании.
Существует вопрос о точном,
унифицированном наименовании
законодательных актов данного типа: как
предпочтительнее называть их - законы или
кодексы?
Последнее представляется
более правильным, так как охватывает
регулирование не только водопользования,
но и других водных отношений: собственности
на воды, управления в области использования
и охраны вод, ответственности за водные
правонарушения и др. <*>.
--------------------------------
<*> См.: Цулукидзе
Д.А. Правовое регулирование комплексного
водопользования Республики Грузия. М.: Ин-т
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ,
1995.
Однако справедливости ради следует
отметить, что и в законопроекте Грузии, и в
законах Киргизии и Узбекистана не обойдены
регулированием упомянутые отношения. В
связи с этим название "кодекс", безусловно,
было бы более предпочтительным. И все же
этот вопрос находится в компетенции
законодательных органов стран СНГ, которые
решают его по своему усмотрению, в
соответствии со своими представлениями,
местными традициями, условиями и
особенностями.
Важное значение имеет
структура кодекса, поскольку логически
строгое его построение, последовательное
группирование взаимосвязанных норм
помогают лучшему их уяснению и правильному
применению.
Структура ВК (законов) стран
СНГ во многом совпадает, хотя и здесь
имеются различия. Так, в ряде ВК (законов)
функции управления в области использования
и охраны вод закреплены в начале, сразу же
после разделов и глав о водных объектах,
праве собственности на воды. Функции же
государственного учета, контроля, кадастра
и мониторинга вод помещены в конце кодексов
(законов), перед разделами (главами) об
охране вод и ответственности за водные
правонарушения (ВК Казахстана, Молдавии,
Белоруссии и др.). Тем самым указанные
функции в какой-то степени оказались
разобщенными. А ведь, сообразуясь с логикой
решения проблемы, они должны быть
объединены в одной главе. Именно так решен
этот вопрос в ВК Украины и России.
Можно
отметить еще одну структурную
непоследовательность. В ВК РФ раздел VI (о
целевом использовании вод) не только
оторван от раздела о видах водопользования,
но даже помещен уже после раздела о
разрешении водных споров и об
ответственности за водные правонарушения.
Получается, что нормы о специальном
водопользовании как бы выведены за скобки
кодекса и что на специальное
водопользование нормы о спорах и
ответственности не распространяются, хотя
все обстоит наоборот.
Такая структурная
нелогичность присуща только ВК РФ. В других
же кодексах (законах) все виды
водопользования, включая и специальное,
помещены рядом и до разделов о водных
спорах и ответственности за
правонарушения.
В печати было высказано
замечание по поводу раздела II, в котором
наряду с закреплением права собственности
и других прав на воды (водные объекты) и
защитой этих прав сформулированы и нормы об
основаниях их возникновения и прекращения.
С точки зрения критикующих, нормы о
возникновении и прекращении прав на воды и
о защите этих прав следовало бы поместить в
разделе III (о государственном управлении в
области использования и охраны вод - ст. 65 -
84) <*>. Однако с данным утверждением
согласиться невозможно, поскольку нормы об
основаниях возникновения и прекращения
прав на воды и о защите этих прав нельзя
относить к управленческим. Это
правоустановительные нормы, и в ВК РФ они
находятся на своем месте.
--------------------------------
<*> См.: Проблемы
совершенствования экологического,
аграрного и земельного законодательства.
Екатеринбург, 1998. С. 66 - 70.
Основные
понятия, термины, определения,
употребляемые
в водных кодексах
(законах)
Следует отметить, что
формулирование понятий, терминов и
определений в законотворческой теории и
практике на современном этапе получило
широкое применение. Несколько лет назад
этого не было. Нет понятий, терминов и
определений, например, в Лесном кодексе РФ
(1997). Не было их и в Законе об охране
окружающей природной среды, что следовало
бы восполнить в проекте нового закона.
В
водных кодексах РФ, Армении, Казахстана,
Украины и Белоруссии дана формулировка
основных понятий и терминов, чего нельзя
сказать о ВК Молдавии, законе Узбекистана и
проекте закона Грузии.
Количество
понятий и определений в водных кодексах
стран СНГ различно. Так, в ВК Армении их
содержится 12; в ВК Казахстана и ВК РФ - по 29; в
ВК Украины - 38; в ВК Белоруссии - 59. Эти
понятия и термины могут быть сосредоточены
в разных частях кодексов, но, как правило, им
отведена специальная ст. 1 "Основные
понятия" главы 1 в разделе I "Основные
положения". И только в ВК Армении они
помещены в приложении.
Для примера
приведем перечень понятий, терминов и
определений, закрепленных в ВК Белоруссии
(ст. 1), которые даны в алфавитном порядке:
болото (избыточно увлажненный земельный
участок, покрытый торфом); вода; вода
дренажная; вода карьерная (шахтная,
рудниковая); вода минерального лечения;
вода питьевая; вода подсланцевая (льяльная);
вода сточная; водное хозяйство; водные
животные; водные отношения; водные пути;
водный ресурс; водный объект; водный режим;
водоем; водоем искусственный; водоем
технологический; водозаборное сооружение;
водоносный горизонт; водопользование;
водопользование обособленное;
водопользование общее; водопользование
совместное; водопользование специальное;
водопользователь; водопотребитель;
водосбережение; водоснабжение
нецентрализованное; водоснабжение
централизованное; водоток искусственный;
водоток поверхностный; водохозяйственное
сооружение и устройство; водохранилище;
воды (вся вода в водных объектах); воды
поверхностные; воды подземные;
восстановление водного объекта; вредное
воздействие вод; заболачивание земель;
загрязнение вод (водных объектов);
засорение вод (водных объектов); зона
санитарной охраны; округ санитарной охраны;
охрана водных объектов; предельно
допустимая концентрация веществ в воде;
прибрежные (околоводные) животные; источник
примесей; источники вод (водного объекта);
пруд (акватория до 1 км); пруд - копань
(небольшой искусственный водоем); режим
сработки водохранилища; рыбозащитные
устройства; рыбохозяйственный водный
объект; сапропель (ил со дна водоема);
фоновая концентрация вещества в воде;
фоновый строй.
В других ВК содержатся и
совпадающие понятия, термины, т.е.
соответствующие привычным и доступным
реалиям: вода, воды, водный объект,
водохранилище, водопользование и т.д. Но
немало понятий и терминов несовпадающих,
например: бассейн, водоводы, водоприемник,
водорегулирующее устройство,
воспроизводство водных ресурсов,
гидрологический режим, гидрогеологический
режим, ливневые воды (ВК Армении); бьеф, урез
воды, водность, межень (межсезонный период),
заплавные земли (ВК Украины); акватория,
лицензия на водопользование,
распорядительная лицензия (ВК РФ).
Наличие в водном кодексе (законе)
систематизированного перечня понятий,
терминов, определений делает его полнее и
содержательнее. Это своего рода научный
аппарат кодекса, который повышает логико -
смысловой уровень кодекса, облегчает его
изучение и понимание, позволяет правильно
исполнять и применять его нормы.
Указанные понятия не являются правовыми
нормами, но имеют правовой характер,
поскольку закреплены в законодательном
акте, используются в формулировках статей
ВК (законов) и обязательны для
правоприменения.
Водное
законодательство; водные объекты;
водные отношения
В водных кодексах
(законах) стран СНГ раскрывается содержание
и структура законодательства о
регулировании водных отношений, т.е.
водного законодательства. По существу, речь
в данном случае идет о системе водного
законодательства.
Так, в кодексах
Армении, Казахстана, Молдавии и законе
Узбекистана записано, что их водное
законодательство состоит из водного
кодекса (закона), других актов водного
законодательства и подзаконных актов.
Отсюда следует, что водный законодательный
акт (кодекс, закон) выступает в качестве
головного в данной отрасли
законодательства. Другие акты этой отрасли
являются подзаконными и не должны
противоречить головному закону. В случае
наличия противоречия действует головной
акт. Таково их общее соотношение (как,
впрочем, и для всех отраслей
законодательства).
В статье 2 ВК РФ четко
и обстоятельно определена система водного
законодательства, которое согласно
Конституции РФ находится в совместном
ведении Российской Федерации и ее
субъектов. Данная система состоит из ВК как
головного закона и принимаемых в
соответствии с ним федеральных законов и
иных правовых нормативных актов РФ, а также
законов и иных правовых нормативных актов
субъектов РФ. Причем в Кодексе прямо
указано, что водно - правовые акты субъектов
РФ не могут противоречить ВК РФ и
федеральным водным законам. И далее
подчеркивается, что в случае такого
противоречия действуют ВК РФ и федеральные
водные законы.
Из аналогичных общих
положений исходят и водные кодексы (законы)
других стран СНГ, хотя детального раскрытия
их соотношения не дается.
В этих странах
принимается немалое количество иных
законодательных актов, указов президентов,
постановлений правительств по вопросам
регулирования системы исполнительных и
специально уполномоченных
природоресурсовых и природоохранительных
органов, утверждаются положения,
определяющие их статус, полномочия, права и
обязанности, формы контрольной и иной
деятельности и др. Все они гармонично
вписываются в общую систему водного
законодательства.
Предметом правового
регулирования водных законодательств
стран СНГ являются водные отношения,
которые определяют общественные отношения
по поводу естественных, природных водных
объектов. Это в дальнейшем
