Водные кодексы (право и экономика, n 7, 2000)
5 - 20, т.е. 16 глав, ст. 15 - 76, т.е. 61 ст.); в ВК
Белоруссии - раздел IV (гл. 6 - 16, ст. 19 - 68, т.е. 11
глав, 49 ст.); в ВК Казахстана - раздел II (гл. IV -
XIX, т.е. 14 глав, ст. 24 - 96, т.е. 72 ст.); в ВК
Молдавии - раздел II (гл. VI - XXII, т.е. 16 глав, ст.
15 - 85, т.е. 71 ст.); в ВК Украины - раздел III (гл. 9 -
17, т.е. 8 глав, ст. 42 - 83, т.е. 41 ст.); в Законе
Узбекистана - гл. VI - XXIII, т.е. 17 глав, ст. 18 - 96,
т.е. 78 ст.); в ВК РФ - разделы IV и VI (ст. 85 - 93 и 133 -
146, т.е. 22 ст.).
Формы и виды водопользования
устанавливаются в зависимости от их
основного целевого назначения. В связи с
этим различают следующие формы
водопользования: первичное, вторичное,
общее, обособленное, индивидуальное,
совместное, особое и специальное. Детально
раскрываются порядок водопользования и
условия его предоставления,
водопользователи, их права и обязанности,
содержание, цели и задачи и т.д.
Особенно
подробно определяются виды
водопользования. По ВК РФ их 13 видов, к ним
отнесены следующие: для питьевого и
хозяйственно - бытового водоснабжения;
использование водных объектов, содержащих
природные лечебные ресурсы; для
промышленности и энергетики; для сельского
и лесного хозяйства; для гидроэнергетики;
для рыбного хозяйства; для охотничьего
хозяйства; для транспорта и лесосплава; для
рекреации; для сброса сточных и дренажных
вод; для добычи полезных ископаемых; для
строительства и иных работ; для обеспечения
пожарной безопасности.
В ВК Белоруссии
перечень видов водопользования
сгруппирован в 16 статьях и выглядит иначе -
иногда в одну статью входит несколько по
существу самостоятельных видов, как
сходных с ВК РФ, так и не совпадающих с ним.
Здесь указаны следующие виды
водопользования: для питьевых целей; для
лечебных, курортных, оздоровительных,
спортивных, рекреационных и
противопожарных целей (т.е. объединено
сразу шесть видов); для орошения; для
водного и воздушного транспорта; для
отведения сточных, дренажных и карьерных
вод; эксплуатация озер; использование
прудов и водных объектов, используемых в
качестве водохранилищ; эксплуатация
водохозяйственных систем; водопользование
на особо охраняемых объектах.
В ВК
Украины - сходный с ВК РФ и Белоруссии
перечень видов водопользования, но
конкретизированы использование подземных
вод питьевого качества; для сброса шахтных
и рудничных вод; пользование реками (они
разделены на три класса: большие - площадью
водосбора свыше 50 кв. км, средние - от 2 до 50
кв. км и малые - до 2 кв. км); пользование
приграничными водными объектами и др.
В
ВК Казахстана с учетом местных природных и
национальных особенностей закреплены
такие виды водопользования, как: для
обводнения пастбищ; для нужд личного,
подсобного хозяйства, садоводства и
огородничества; использование подземных
вод для производственных нужд; пользование
водными объектами на маломерных судах и
др.
В ВК Молдавии, Армении, Законе о воде
и водопользовании Узбекистана содержатся
многие из вышеназванных видов и каких-то
особых видов водопользования не
выделяется.
Во всех ВК (законах) стран
СНГ в разделах о водопользовании
урегулированы отношения, связанные с этой
сферой. К ним относятся четкое установление
и наименование всех водопользователей и их
прав и обязанностей применительно к
каждому виду водопользования; определение
условий и порядка осуществления
водопользования; основания ограничения,
приостановления и прекращения
водопользования. Существенных различий в
решении этих вопросов не наблюдается.
В
этих же разделах определены меры охраны и
защиты прав водопользователей. Среди них:
создание необходимых условий для их
осуществления; недопустимость
вмешательства в самостоятельность
водопользования, кроме прямо установленных
случаев; недопущение необоснованных
ограничений; административная и судебная
защита прав и др. Все это создает
необходимые условия и предпосылки для
наиболее рационального водопользования и
его стабильности.
Непосредственно в
главах и разделах о водопользовании (Закон
Узбекистана, ВК Молдавии) либо в
специальных главах (разделах), посвященных
экономическому механизму водопользования
(ВК Казахстана, Украины, Белоруссии, РФ),
урегулирована плата за водопользование
(платность).
Во всех ВК (законах)
содержатся разделы (главы) об охране вод и
предупреждении их вредного воздействия.
Эти отношения урегулированы самым
подробным образом. К мерам (мероприятиям) по
охране вод отнесены предупреждение,
недопущение и ликвидация засорения,
загрязнения и заражения вод вредными
отходами и веществами, особенно опасными
радиоактивными, химическими,
биологическими и другими веществами и
отходами. Делается также упор на
установление предельно допустимых
выбросов, сбросов вредных веществ (ПДВ),
предельно допустимого содержания вредных
веществ (ПДС), предельно допустимых
концентраций вредных веществ (ПДК) и других
экологических требований при
использовании и охране вод. Предусмотрены
меры экономического стимулирования охраны
вод (плата, льготы, компенсации),
установление округов и зон санитарной
охраны, режима их содержания и
функционирования. Важное место отведено
мерам охраны вод от истощения, исчерпания;
предупреждения уменьшения водности; охраны
малых рек, ручьев, прудов; охраны заливов,
заповедных вод, лиманов и др. К мерам по
предупреждению и ликвидации вредного
воздействия вод отнесены, как правило,
создание берегозащитных дамб, плотин и
других сооружений. Здесь же дан перечень
этих мер. Для реализации этих мер
предусматривается создание специальных
комиссий (паводковых, защитных и др.) и
определяются их обязанности, права,
функции, порядок деятельности.
Меры
охраны вод и предупреждения их вредного
воздействия устанавливаются применительно
к каждому виду водного объекта,
водопользования, охраны, вредного
воздействия.
Государственное управление
и контроль в области
использования и
охраны вод
Функции контроля и управления
и их составляющие в совокупности
представляют собой организационно -
правовой механизм использования и охраны
вод. Действие этого механизма
предусмотрено во всех рассматриваемых ВК
(законах) стран СНГ и закреплено в
соответствующих разделах, главах, статьях.
Однако в одних кодексах управлению и
контролю посвящен один раздел или глава (ВК
РФ, Молдавии, Украины, Закон Узбекистана), в
других - разные разделы (ВК Армении - I и IV;
Белоруссии - II, III и VI; Казахстана - I и IV).
Конечно, целесообразнее было бы указанные
функции определять компактно. И хотя это не
имеет принципиального значения, но все же
при разрозненном закреплении функций
несколько затруднено применение кодекса и
пользование им.
Во всех ВК (законах)
стран СНГ определены цели, задачи,
содержание государственного управления и
контроля. Иногда под содержанием
понимаются сферы управления и контроля (ВК
Белоруссии, РФ), куда включен также
экономический механизм (экономическое
регулирование).
Функции
государственного управления и контроля
сформулированы в соответствующих разделах
(главах) применительно только к
использованию и охране вод. При этом,
во-первых, имеются в виду все воды
независимо от форм собственности,
во-вторых, не говорится об управлении
собственностью на водные объекты,
поскольку этот вопрос урегулирован в
разделе о праве собственности на воды, и,
в-третьих, государственный контроль
рассматривается в качестве вида (функции,
части) государственного управления в
области использования и охраны вод. Такой
подход свидетельствует о единстве в данных
вопросах всех ВК (законов) стран СНГ.
В
отличие от ВК РФ соответствующие нормы о
государственном управлении и контроле в
области использования и охраны вод в других
ВК сформулированы достаточно кратко, но все
отношения в данной сфере (содержание,
принципы, система органов, формы и методы и
др.) по существу урегулированы.
В ВК РФ
названным отношениям посвящен раздел III,
состоящий из трех глав, 20 статей, где они
урегулированы наиболее полно и
всесторонне. Здесь определены принципы
государственного управления и его основы,
куда включены полномочия РФ, субъектов РФ,
органов местного самоуправления, а также
выделена система органов местного
самоуправления и установлена сфера
государственного управления.
В
качестве принципов государственного
управления, позволяющих обеспечивать его
на должной законодательно - практической и
правовой основе, определены устойчивое
сбалансированное развитие экономики и
улучшение состояния окружающей природной
среды; сочетание бассейнового и
административно - территориального
управления; разграничение функций
управления и хозяйственного использования
водных объектов. Те же принципы
сформулированы и в ст. 6 ВК Казахстана.
Во всех ВК (законах) определена система
органов управления и контроля в области
использования и охраны вод. В ряде случаев
даны их официальные (по конституциям)
наименования: Совет Министров (ВК
Белоруссии), Кабинет Министров (Закон
Узбекистана, ВК Украины), названия
соответствующих министерств и комитетов -
по охране и использованию вод, геологии,
недр и минеральных ресурсов,
здравоохранения и др. В других ВК (РФ,
Молдавии, Армении, Казахстана) просто
указывается - правительство, местные
органы, специально уполномоченные органы в
области использования и охраны вод и т.д.
Последнее представляется более
целесообразным, поскольку наименования
указанных органов могут меняться и тогда в
кодексы каждый раз необходимо будет
вносить изменения и дополнения.
Наиболее полно во всех ВК (законах)
урегулирована сфера государственного
управления. Это водохозяйственные балансы;
схемы комплексного использования и охраны
вод; государственный мониторинг водных
объектов; государственный кадастр водных
объектов; государственный учет вод;
государственная экспертиза документации
на строительство и реконструкцию
сооружений, влияющих на состояние вод;
нормирование; лицензирование. При этом
раскрыты виды и формы контроля
(государственного, ведомственного,
производственного, общественного). Кроме
того, в ст. 77 ВК РФ приведены названия
государственных программ по использованию,
восстановлению и охране водных объектов, в
ВК Белоруссии определены нормирование
качества вод (ст. 14), технологическое
нормирование водопользования (ст. 15),
размещение объектов и производство работ
на водах (ст. 16).
Как было отмечено, в
сферу управления в области использования и
охраны вод включен экономический механизм,
который в ряде ВК назван экономическим
регулированием. Как правило, сюда входят
платность (плата) за водопользование,
водный налог, сбор за лицензии, льготы,
экономическое
стимулирование.
Разрешение споров и
ответственность за нарушение
водного
законодательства
Юридический механизм
обеспечения соблюдения водного
законодательства всеми участниками водных
отношений, разрешения споров и
ответственности за нарушение водного
законодательства закреплен во всех ВК
(законах) стран СНГ. При этом определен
порядок разрешения споров, названы органы,
разрешающие споры, предусмотрено
обжалование решений по спорам. Причем в
регулировании этого механизма наблюдаются
существенные различия.
В ряде ВК
(законов) указаны лишь органы
исполнительной власти, разрешающие споры,
обжалование решений которых возможно в
вышестоящий орган (ВК Армении - ст. 70 - 75,
Молдавии - ст. 80 - 84). При этом суды даже не
упомянуты. Это означает только
административный порядок разрешения
споров.
Гораздо демократичнее тот
порядок, когда административное решение
может быть обжаловано в суд, арбитражный
суд. Например, в ВК РФ в качестве органов,
разрешающих споры, названы суды,
арбитражные и третейские суды (ст. 129).
Причем прямо сказано, что административный
порядок разрешения споров применяется в
случаях, предусмотренных федеральным
законом, а следовательно, взят курс на
сокращение и ограничение
административного порядка. В ВК (законах)
других стран СНГ в числе органов,
разрешающих споры, указаны и
административные, и судебные.
Виды,
случаи, характер споров, как правило, не
предусмотрены, поскольку их определение
затруднено. И все же в ряде ВК такая попытка
предпринята: споры при предоставлении,
использовании, изучении, охране водных
объектов (ВК Казахстана - ст. 116 - 117); при
возбуждении, разрешении вопроса о
предоставлении водного объекта (закон
Узбекистана - ст. 86 - 90). Кроме того, виды и
случаи водных споров можно вывести из
соответствующих статей ВК (законов), когда
при их применении нарушаются права и
интересы сторон. И во всех ВК (законах)
указано, что имущественные споры о
возмещении ущерба, причиненного водным
объектам, разрешаются судом, арбитражным
судом.
Отношения ответственности за
водные правонарушения также урегулированы
по-разному. Во всех ВК (законах) указаны
такие нарушения, как противозаконные
сделки с водными объектами; самовольный
захват водных объектов (участков). В
качестве мер ответственности
предусмотрены, например, признание
противозаконных сделок недействительными;
возврат самовольно захваченных водных
объектов (участков). Помимо этого
предусмотрено привлечение виновных к
уголовной или административной
ответственности; возмещение
имущественного вреда, ущерба.
В ВК
Армении и РФ отсутствуют перечни
правонарушений, за которые можно привлечь к
уголовной или административной
ответственности, что не имеет
принципиального значения. В них делаются
отсылки к уголовному законодательству, в
котором должны быть предусмотрены такие
правонарушения и определены
административные штрафы, меры уголовного
наказания.
В других ВК (законах) такие
перечни все же даны (ВК Украины - 14 составов,
ст. 23; Закон Узбекистана - 21 состав, ст. 115; ВК
Казахстана - 15 составов, ст. 120; ВК Молдавии -
10 составов, ст. 107). Так, в ВК Украины это
следующие правонарушения, в перечень
которых постоянно вносятся коррективы:
нарушение прав собственников; самовольное
водопользование; забор воды с нарушением
лицензии; загрязнение и засорение вод;
использование вод для захоронения отходов
ядерного, химического, бактериологического
и других видов оружия массового поражения;
загрязнение водных объектов неочищенными и
необезвреженными сточными водами;
несвоевременное внесение платы за воды;
ввод в эксплуатацию водохозяйственных
объектов без сооружений и устройств по
очистке вод; самовольное бурение скважин и
забор подземных вод; самовольное
проведение гидротехнических работ;
нарушение водоохранного режима; искажение
данных учета, отчетности, кадастра;
невыполнение предписаний государственных
органов управления и контроля; нарушение
правил эксплуатации водохозяйственных
сооружений; непроведение гидротехнических,
лесомелиоративных, санитарных и других
мероприятий по охране вод.
В ВК
Казахстана помимо некоторых из
перечисленных нарушений сформулированы и
другие: разрушение русел рек при
строительстве и эксплуатации сооружений;
представление неверных сведений о
повреждении водохозяйственных объектов;
незаконное создание систем сброса
загрязненных вод в канализацию или слив их
в запрещенные места; использование
