Правовые режимы банковской деятельности
И.С. ПОПОВ
И.С. Попов, аспирант
МГЮА.
Анализ правового механизма
государственного регулирования банковской
деятельности приводит к необходимости
введения в банковское право категории
правовых режимов банковской деятельности
как свойства правовой среды, в котором
осуществляется деятельность кредитных
организаций, дифференциации правового
регулирования и установленного порядка,
определяющего воздействие государства на
определенные группы кредитных организаций
в зависимости от их организационно -
правового, финансового состояния, сферы
деятельности и иных внутренних и внешних по
отношению к кредитной организации
факторов.
Изучение результата
воздействия всего комплекса правовых
средств на общественные отношения,
складывающиеся в процессе осуществления
банковской деятельности, не менее важен для
оценки правового механизма
государственного регулирования в данной
сфере, чем изучение самих правовых средств
воздействия.
Прагматический подход к
данному явлению позволяет изучить
эффективность действия правового
механизма государственного регулирования
в динамике осуществления банковской
деятельности в определенный момент
времени, проанализировать структуру и
сочетание правовых средств, используемых в
определенных сферах банковской
деятельности, качественных состояниях
объектов управления, социальной среды,
оценить эффективность правового
воздействия и выявить недостатки для целей
дальнейшего совершенствования.
В
результате принятия законодательных актов
и их последующего использования и
применения уполномоченными субъектами в
конкретной сфере общественных отношений
создается определенная правовая среда,
предписывающая объектам регулирования
определенный порядок нахождения в этой
среде и возможности осуществления
деятельности. При этом следует отметить,
что правовая среда формируется в
результате воздействия всего комплекса
регулирующих мер правового характера:
законодательно определенных статусов
субъектов деятельности в данной правовой
среде, правовых принципов деятельности,
нормативного регулирования на
законодательном и ведомственном уровне,
принятия индивидуально - правовых
правоприменительных актов, преобладания
стимулирующих или ограничивающих,
запретительных методов регулирования,
уровня правового регулирования и состояния
законности в данной сфере.
В теории
права правовой режим понимается как особый
порядок правового регулирования,
выражающийся в определенном сочетании
юридических средств и создающий желаемое
социальное состояние и конкретную степень
благоприятности или неблагоприятности для
удовлетворения интересов субъектов права.
Это система условий и методов
осуществления правового регулирования, как
бы "распорядок" действия права, это
функциональная характеристика права
<*>.
--------------------------------
<*>
Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы:
вопросы теории и практики // Правоведение.
1996. N 1, 2.
Правовые режимы представляют
собой особый вид регулирования, в рамках
которого создается и используется
специфическая комбинация юридических,
организационных и иных средств, к которым
относятся: правовые акты и нормы,
устанавливающие особый порядок
деятельности в тех или иных сферах;
уполномоченные государственные органы,
специально создаваемые или наделенные
полномочиями формировать или поддерживать
соответствующий режим; детальная, своего
рода операционная регламентация действий
субъектов права и их взаимоотношений между
собой; строгая система контроля и
ответственности за деятельность в рамках
режима <*>.
--------------------------------
<*>
Тихомиров Ю.А. Курс административного права
и процесса. М., 1998. С. 401.
Необходимостью
установления правового режима является
целевая ориентация на регулирование
конкретных областей общественных
отношений во временных и пространственных
границах, установление специфических
режимных требований для определенной
области деятельности <*>.
--------------------------------
<*> Матузов Н.И.,
Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории
и практики // Правоведение. 1996. N 1. С. 25.
С
точки зрения административного права, где
наиболее основательно разработана
концепция правовых режимов, целью
административно - правового режима
является предупреждение или затруднение
преступной и иной противоправной
деятельности, установление определенного
правопорядка в конкретной сфере
деятельности <*>.
--------------------------------
<*> См. подробнее: Розанов И.С.
Административно - правовые режимы по
законодательству Российской Федерации, их
назначение и структура // Государство и
право. 1996. N 9.
В сфере банковской
деятельности и банковского регулирования
также сформированы правовые режимы,
обладающие специфическими свойствами.
Их наличие обусловлено тем, что банковская
деятельность является элементом кредитно -
финансовой сферы государства и
регулируется наиболее строго, поскольку
социальные последствия противоправной
деятельности могут быть весьма
значительными.
Г.А. Тосунян и А.Ю.
Викулин отмечают, что особенностью
специального юридического режима
банковского законодательства является то,
что роль и значение публичных
(административно- и финансово - правовых)
элементов в регулировании банковской
системы значительно выше по сравнению с
другими областями предпринимательской
деятельности, что связано с особой
значимостью банковской системы для
дальнейшего функционирования и развития
российской экономики <*>.
--------------------------------
<*> Тосунян Г.А.,
Викулин А.Ю. Предмет и метод банковского
права // Государство и право. 1998. N 9. С.
37.
Соглашаясь с авторами по сути, следует
отметить, что применение термина
"юридический режим", если он используется
как синоним правового режима, к
законодательству не совсем корректно,
поскольку под правовым режимом понимается
порядок регулирования, и он является
категорией концепции правового
регулирования, поэтому говорить о правовом
режиме законодательства бессмысленно, так
как само законодательство, правовые
средства, предоставляемые им, являются
элементами правового режима.
В
банковской деятельности выделяются
несколько правовых режимов, под которыми
следует понимать порядок осуществления
банковских сделок и последствия
несоблюдения установленных правил <*>.
--------------------------------
<*> Олейник О.М.
Основы банковского права: Курс лекций. М.,
1997. С. 29.
При этом правовой режим
понимается как совокупность режимных
требований, предъявляемых к субъектам
банковской деятельности.
Под правовым
режимом банковской деятельности, по нашему
мнению, следует понимать установленный
законодательством Российской Федерации,
нормативными актами органов
государственной власти, Банка России
специфический порядок государственного
регулирования и осуществления банковской
деятельности с целью развития и укрепления
банковской системы, защиты интересов
вкладчиков и клиентов банков от банковских
рисков, предотвращения правонарушений в
банковской сфере.
Кроме того, в силу
особого порядка регулирования каждый
правовой режим в сфере банковской
деятельности помимо вышеуказанной имеет
свою специальную цель, что является одним
из оснований их формирования и развития, а
также дифференциации правовых режимов.
Таким образом, установлением правового
режима банковской деятельности
преследуется общая цель - укрепление
банковской системы и защита интересов
вкладчиков и клиентов банков и специальная
цель, свойственная определенному правовому
режиму.
Кроме того, правовой режим
банковской деятельности, его
дифференциация по субъектам, определяет
пределы вмешательства государства,
регулирующих органов в деятельность
кредитных организаций, действующих в
рамках установленного для них правового
режима.
Правовой режим реализуется
через специфическую совокупность правовых
средств банковского права нормативного и
индивидуально - правового регулирования,
которые будут рассмотрены ниже.
По
нашему мнению, правовой режим банковской
деятельности включает в себя следующие
необходимые элементы:
- наличие
нормативных актов, регулирующих банковскую
деятельность, закрепление в них
основополагающих принципов и гарантий
осуществления банковской деятельности;
- определение компетенции и состава
органов, осуществляющих регулирование
банковской деятельности;
- определение
статуса субъектов банковской деятельности
и специфических режимных требований к
субъектам;
- установление правил
осуществления банковской деятельности;
- нормативное закрепление порядка
государственного регулирования и
специфики ответственности субъектов.
Анализ банковского законодательства
приводит к выводу о необходимости
выделения в банковском праве следующих
режимов банковской деятельности:
1.
Общий правовой режим банковской
деятельности.
2. Специальный
(индивидуальный) правовой режим
деятельности отдельных кредитных
организаций.
3. Правовой режим
деятельности проблемных банков.
4.
Правовой режим банковской деятельности в
особых государственных состояниях и
чрезвычайных ситуациях.
Общий правовой
режим банковской деятельности
Данный
правовой режим распространяется на всех
субъектов банковской деятельности,
выполняющих режимные требования и не
допускающих существенные правонарушения в
процессе осуществления банковской
деятельности.
Специальной целью
данного правового режима является
установление общих режимных требований к
субъектам банковской деятельности, а также
закрепление правил осуществления
банковской деятельности.
Основой
банковской деятельности в Российской
Федерации являются Конституция Российской
Федерации, Федеральный закон "О банках и
банковской деятельности", Закон "О
Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)", иные законы и подзаконные
акты.
Данные нормативные акты
устанавливают основополагающие начала
(принципы), гарантии и режимные требования
банковской деятельности.
Принципы
банковской деятельности (некоторые авторы
выделяют принципы банковской системы)
можно определить как закрепленные в законе
безусловно обязательные к исполнению всеми
и повсеместно, присущие всем элементам
банковской системы основополагающие идеи и
положения, наиболее всесторонне и полно
выражающие построение (создания,
организации) и функционирование банковской
системы в России и возникающие в этой сфере
правоотношения. Совокупность таких
правовых положений образует единую систему
принципов <*>.
--------------------------------
<*> Гейвандов Я.А. Основы правового
регулирования банковской системы в
Российской Федерации // Государство и право.
1997. N 6. С. 87.
Различные наименования по сути
одних и тех же принципов - принципы
банковской деятельности, принципы
банковской системы - объясняются тем, что во
втором случае делается акцент на том, что
банковской деятельности органически
присуща системность и системное
регулирование, что банковская деятельность
осуществляется исключительно элементами
банковской системы России.
Я.А.
Гейвандов выделяет следующие принципы
банковской системы (деятельности - прим.
диссертанта): принцип законности, принцип
государственного регулирования банковской
деятельности, принцип осуществления
банковской деятельности
специализированными организациями,
принцип независимости функционирования
кредитных организаций, также выделяются
принцип договорных отношений, юридического
равенства кредитных организаций, принцип
конкуренции и ограничения
монополистической деятельности <*>.
--------------------------------
<*> Там же. С. 87 -
91.
Принцип законности, в соответствии с
которым банковская система и все
образующие элементы создаются и действуют
на основании правовых норм, закрепленных в
Конституции РФ и федеральных законах.
Подзаконные нормативно - правовые акты по
вопросам регулирования банковской
деятельности издаются только Банком
России. Принцип законности предполагает
установление определенных требований к
происхождению капиталов, используемых
учредителями при создании кредитных
организаций. Они должны быть получены
законным путем. Банки вправе осуществлять
только те операции, которые предусмотрены
для них законом.
Принцип
государственного регулирования банковской
деятельности. Государственное
регулирование выражается в принятии
федеральными органами государственной
власти законодательных актов,
устанавливающих основы организации
банковской системы, ее структуру и принципы
функционирования, и в осуществлении Банком
России от имени государства банковского
регулирования, контроля и надзора с целью
поддержания стабильности банковской
системы и защиты интересов вкладчиков и
кредиторов.
Принцип осуществления
банковской деятельности
специализированными организациями. Данный
принцип заключается в том, что банковскую
деятельность на территории Российской
Федерации вправе осуществлять только
специализированные организации, созданные
в соответствии с банковским
законодательством, на основании - для
банков и небанковских кредитных
организаций - лицензии Банка России, для
Центрального банка Российской Федерации -
на основании Федерального закона "О
Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)".
Принцип независимости
функционирования кредитных организаций.
Данный принцип, вытекающий из ст. 2
Гражданского кодекса РФ, ст. 9 Федерального
закона "О банках и банковской деятельности",
ст. ст. 55, 57 Федерального закона "О
Центральном банке РФ", является
основополагающим началом правового режима
банковской деятельности и выступает
отправной точкой при анализе правового
статуса субъектов банковской
деятельности.
Правовые гарантии прав
осуществления банковской деятельности,
закрепленные в законодательных актах,
являются элементом правового режима
банковской деятельности и служат средством
обеспечения стабильности банковской
деятельности. Частично гарантии
пересекаются с принципами банковской
деятельности и включают их в себя,
поскольку последние также выполняют
обеспечительную функцию.
Теория права
не выделяет юридические гарантии как
категорию правового регулирования.
Как
первичные "глубинные" элементы правовой
материи в процессе правового регулирования
С.С. Алексеев выделяет так называемую
"троицу" - позитивные обязывания, дозволения
и запреты, выполняющие функции
регулирования, носящие субстанциональный
характер и образующие своего рода
протовещество, протоматерию права, из
которых складываются основные
конструктивные построения позитивного
права, типы регулирования <*>.
--------------------------------
<*> Алексеев С.С.
Право: азбука - теория - философия: Опыт
комплексного исследования. М., 1999. С. 351 -
352.
Правовые гарантии представляют собой
комплексное правовое средство, т.е.
"правовое явление, обладающее
фиксированными свойствами, которое
позволяет реализовать потенциал права"
<*>,
