Коммерческая реклама в россии: проблема обеспечения прав потребителей и конкурентов

положения ст. 16 которого содержали значительные послабления в отношении рекламы табачной и алкогольной продукции. Как представляется, особые усилия к закреплению в Законе возможности такой рекламы были приложены в связи с тем, что Указом Президента (п. 2) устанавливалось: за распространение недозволенной рекламы редакции СМИ, рекламораспространители, рекламодатели, рекламопроизводители несут ответственность в соответствии со ст. 169 ГК (сделка признается недействительной), а все полученное ими по сделке от такой рекламы взыскивается в доход РФ на цели здравоохранения, причем исковые требования, связанные с нарушением запрета на рекламу, предъявляли органы прокуратуры совместно с Минздравом и органами здравоохранения субъектов РФ (п. 3). Подобных мер ответственности ныне действующий Закон не содержит, что во многом и объясняет, вероятно, происходящие нарушения в рассматриваемой области.
7 февраля 1992 г. был принят еще один чрезвычайно важный Закон - "О защите прав потребителей" (новая редакция - 9 января 1996 г.), - который позволяет полнее оценивать недобросовестные конкурентные действия при производстве товаров и услуг, в частности, если такие действия совершаются с помощью ненадлежащей рекламы. На основе его норм началась защита прав потребителей, пострадавших от ненадлежащей рекламы. В то же время конкурентами-производителями иски по поводу нарушений их прав в ходе ненадлежащей рекламы пока не предъявлялись.
Так, Гагаринским народным судом Москвы в 1992 г. был рассмотрен иск 21 истца к АО "Люкс" о расторжении договора купли-продажи, возмещении убытков и морального вреда. Требование о расторжении договоров было заявлено в связи с тем, что проданные магазином "Люкс" джинсы, рекламировавшиеся на телеканале "2 x 2" и в самом магазине как продукция производства американской фирмы "Levi Strauss" (это же указывалось и на ярлыке товара), оказались неизвестного производства и некачественными. Ответчик преднамеренно ввел потребителей в заблуждение относительно характера, способа, места изготовления и потребительских свойств товара. Руководствуясь ст. 10 (прежней редакции) Закона о защите прав потребителей, согласно которой потребитель вправе расторгнуть договор и потребовать возмещения причиненных убытков в случае предоставления недостоверной или недостаточно полной информации о товаре (работе, услуге), а также изготовителе (исполнителе, продавце), суд указал в решении, что проданная истцам вещь - ненадлежащего качества, так как не соответствует образцу джинсов указанной в качестве производителя фирмы, и удовлетворил исковые требования истцов.
Сведения о том, что американская фирма заявляла о нарушении своих прав в результате недобросовестных конкурентных действий, отсутствуют. В данном случае она, возможно, не имела понятия о нарушении. С другой стороны, не исключен учет выгоды от бесплатной рекламы. Американские специалисты давно принимают в расчет этот момент в своей стратегии продвижения на новые рынки.
Современное правовое регулирование коммерческой рекламы
Со вступлением в силу 25 июля 1995 г. Федерального закона от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе" начался новый этап правового регулирования рекламной деятельности в России.
В соответствии со ст. 1 Закон регулирует отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг в целях защиты от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращения и пресечения ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу граждан и юридических лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали. Под действие Закона подпадают все виды рекламы, за исключением политической, а также объявлений физических лиц, в том числе в СМИ, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
В ст. 2 законодатель сформулировал основные понятия, и прежде всего - понятие самой рекламы. Ею является "распространяемая в любой форме, с помощью любых средств информация о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях (рекламная информация), которая предназначена для неопределенного круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к этим физическому, юридическому лицу, товарам, идеям и начинаниям и способствовать реализации товаров, идей и начинаний".
Были не только сформулированы общие требования, которым должна отвечать реклама, но и подробно раскрыты понятия недобросовестной, недостоверной, неэтичной, заведомо ложной, скрытой рекламы. Закон содержит требования к рекламе в радио- и телепрограммах, периодических печатных изданиях и т.п., а также требования к рекламе отдельных видов товаров, закрепляет права и обязанности рекламодателей и рекламопроизводителей. Особую важность представляют разделы, содержащие нормы, направленные на обеспечение исполнения требований Закона: о государственном контроле и саморегулировании в области рекламы, о контррекламе и об ответственности за ненадлежащую рекламу.
Следует отметить, что еще до принятия Закона состоялось ознакомление первых профессионалов зарождающегося российского рынка с основными правилами ведения рекламной деятельности, принятыми за рубежом, и в первую очередь - с Международным кодексом рекламной практики. Многие его положения были восприняты российским Законом, к разработке которого федеральный антимонопольный орган (в то время Государственный антимонопольный комитет (ГАК)) привлек зарубежных специалистов и консультантов. Не обошлось и без участия ряда заинтересованных крупных корпораций и компаний.
По словам работников ГАК, наш Закон о рекламе был высоко оценен Европарламентом, даже рекомендован в качестве образца "для написания подобных законов в европейских странах".
Закон о рекламе неразрывно связан с Законом о конкуренции и входит в систему формирующегося в стране конкурентного права. Более широкая сфера его применения, нежели это вытекает из норм Закона о конкуренции, связана не только с углубленной проработкой допустимости рекламы по ее содержанию, месту, времени и способам размещения.
Согласно п. 2 ст. 1 Закона о рекламе этот Закон применяется и в случаях ограничения конкуренции на территории РФ вследствие действий юридических лиц или граждан в области рекламы, совершаемых за пределами страны (п. 2 ст. 1). Ограничение конкуренции, согласно абз. 9 ст. 4, п. 1 ст. 5, ст. 6 и другим статьям Закона о конкуренции, является результатом монополистической деятельности.
В то время как в Законе о конкуренции предусматривается, что "отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финансовых услуг, за исключением случаев, когда складывающиеся на этих рынках отношения оказывают влияние на товарных рынках, регулируются иными законодательными актами Российской Федерации" (п. 3 ст. 2), в сферу применения Закона о рекламе включаются отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, в том числе на рынках банковских, страховых и иных услуг.
Вряд ли можно утверждать, будто усилия по созданию системного рекламного законодательства уже увенчались абсолютным успехом. Некоторые положения самого Закона о рекламе, равно как современная практика законотворчества и подготовки и издания подзаконных актов, порождают немало проблем правоприменительного характера, ослабляя безусловно положительный эффект от разработки общих, внеотраслевых мер защиты конкурентов и потребителей рекламы.
В соответствии со ст. 3 Закона "О рекламе" российское законодательство о рекламе состоит из Федерального закона "О рекламе" и принятых в соответствии с ним иных законов. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента, нормативными актами Правительства и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Данная статья стала предметом многих споров и разногласий, была даже рассмотрена Конституционным судом на предмет ее соответствия Основному Закону в отношении полномочий субъектов Федерации на правотворческую деятельность в этой области. Судьи не были едины, о чем свидетельствует особое мнение Зорькина (см. Постановление КС от 4 марта 1997 г.). Вместе с тем Конституционный Суд не принимал к своему рассмотрению ряд иных вопросов, связанных с применением указанной статьи. Эти вопросы органами законодательной и исполнительной власти, правоведами, экономистами, теоретиками и практиками рекламы трактуются, комментируются и понимаются по-разному, из-за чего сохраняются несоответствия и несообразности, усложняющие регулирование рекламной деятельности и, соответственно, препятствующие должной защите прав конкурентов и потребителей рекламы. В результате сложилась следующая ситуация.
С одной стороны, 2 марта 1998 г. был принят Закон N 30-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О рекламе", которым были внесены изменения в Закон "О средствах массовой информации" (новая редакция ст. 36 этого Закона предусматривает, что "распространение рекламы в средствах массовой информации осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о рекламе") и Закон "О сертификации продукции и услуг" (в новой редакции п. 4 ст. 7 предусмотрено: "реклама продукции, подлежащей обязательной сертификации, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о рекламе"). Принципиальные изменения были внесены в Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан. Часть вторая ст. 19 Основ: "в интересах охраны здоровья граждан реклама алкогольных напитков и табачных изделий в средствах массовой информации запрещается. Нарушение указанной нормы влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации" - была признана утратившей силу. Кроме того, ст. 43 Основ была дополнена частью девятой, гласящей, что "реклама медикаментов, изделий медицинского назначения, медицинской техники, а также реклама методов лечения, профилактики, диагностики и реабилитации осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о рекламе".
С другой стороны, уже после принятия Закона о рекламе появилось немало новых законодательных актов, посвященных отдельным видам хозяйственной деятельности, в которых содержатся свои нормы об осуществлении рекламы в конкретной области, значительно отличающиеся, а нередко и вступающие в противоречие с нормами Закона о рекламе. Наряду с тем преимуществом, что в таких законодательных актах учитывается отраслевая специфика, в них нередко опускаются основополагающие требования к рекламе, ведомственные органы контроля за рекламой наделяются полномочиями, конкурирующими с аналогичными полномочиями федерального антимонопольного органа.
Положение усугубляется недостаточно четко сформулированными в Законе полномочиями "федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов), на которые возложен контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе". Между тем, кроме полномочий федерального антимонопольного органа, закрепленных в ст. 26 Закона о рекламе, полномочия иных федеральных органов исполнительной власти четко не обозначены. Не конкретизировано, какие именно федеральные органы отвечают за соблюдение норм о рекламе в своей области, каков порядок применения мер воздействия за нарушение этих норм, каковы взаимоотношения указанных органов с федеральным антимонопольным органом, каковы пределы их взаимной компетенции при осуществлении государственного контроля за соблюдением законодательства РФ о рекламе. Неудивительно, что многие из таких органов предпринимают усилия по закреплению своих полномочий в разрабатываемых ими законах.
Например, 22 апреля 1996 г. был принят Закон "О рынке ценных бумаг", в главе 9 которого содержатся требования к порядку проведения рекламы ценных бумаг, установлены запреты на некоторые действия рекламодателей, ведущие к нарушению прав потребителей и недобросовестной конкуренции. Отметим следующее. В отношении того, что может рассматриваться в качестве рекламы на рынке ценных бумаг, что является недобросовестной рекламой, и, самое главное, в отношении функций по контролю за осуществлением рекламы в этой области нормы Закона о рынке ценных бумаг находятся в существенном противоречии с нормами Закона о рекламе. Положение осложняется тем, что Закон о рынке ценных бумаг был принят почти на год позже, но никаких шагов по сближению его норм с нормами действующего общего законодательства о рекламе сделано не было.
Федеральный антимонопольный орган крайне негативно отнесся к включению норм о рекламе ценных бумаг в упомянутый Закон от 22 апреля 1996 г., однако его усилия по внесению соответствующих изменений в законодательство пока не увенчались успехом.
Вопросы финансовой рекламы затрагиваются и во многих ведомственных актах. В частности, в Постановлении Федеральной комиссии по ценным бумагам и финансовому рынку при Правительстве РФ N 2 от 11 января 1996 г., в письме Центрального банка России от 30 декабря 1997 г. N 73-т "О рекламе кредитных организаций Российской Федерации и банков-нерезидентов".
Конкурирующие функции федерального антимонопольного органа и иных федеральных органов затрудняют создание единой системы правового регулирования рекламной деятельности, осложняют защиту прав как конкурентов-рекламодателей, так и потребителей рекламы ценных бумаг. Между тем для решения этой задачи объединение усилий и опыта государственных организаций, ответственных за состояние рынка ценных бумаг, и федерального антимонопольного органа, в обязанности которого входит предупреждение и пресечение фактов ненадлежащей рекламы, было бы неоценимым.
Разработка собственных норм о рекламе была осуществлена и в Законе РФ "О лекарственных средствах" от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ. В его ст. 44 творчески восприняты и переработаны некоторые из содержащихся в ст. ст. 6, 7, 16 Закона о рекламе требования. По-новому сформулировано, но осталось практически прежним по сути правило, направленное на ограничение рекламы лекарственных средств, требующих рецепта врача. Если в п. 2 ст. 16 Закона о рекламе предусматривается, что реклама лекарств, отпускаемых по рецепту, допускается с учетом общих требований к рекламе этих видов товаров только в печатных изданиях, предназначенных для медицинских и фармацевтических работников, то в п. 1 ст. 44 Закона о лекарственных средствах предусмотрено, что "в средствах массовой информации допускается реклама лекарственных средств, отпускаемых только без рецепта врача". Понятно, что при активной лоббистской деятельности перечень безрецептурных лекарств может быть весьма расширен.
В п. 8

Комментарии к законам »