"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

справедливого судебного разбирательства <4>. В случае если в момент подачи петиции какое-либо средство защиты не было в распоряжении ее автора, но впоследствии ввиду изменений в прецедентном праве соответствующего национального суда он получил возможность им воспользоваться, то для удовлетворения требования об исчерпании всех внутренних средств защиты такое средство должно быть использовано <5>.
--------------------------------
<1> См.: Application 5964/72, X vs. Federal Republic of Germany, Decisions and Reports 3 (1976), P. 60.
<2> См., например: Application 7011/75, Hennig Becker vs. Denmark, Decisions and Reports 4 (1976), P. 232 - 233; а также: Application 7465/76, X vs. Denmark, Decisions and Reports 7 (1977), P. 154.
<3> См., например: Application 155/56, X vs. Federal Republic of Germany, Yearbook I (1955 - 57), P. 420; Application 6870/75, Y vs. United Kingdom, Decisions and Reports 10 (1978), P. 67.
<4> См., например: Application 3321 - 3323 и 3344/67, Denmark, Norway, Sweden and the Netherlands vs. Greece, Yearbook XI (1968), P. 774.
<5> См.: Application 7878/77, Fell vs. United Kingdom, Decisions and Reports 23 (1981), P. 112.
5. Статья 18 Конституции Российской Федерации указывает, что права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, практическую деятельность государственных и других органов и организаций. Конституция гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ч. 1 ст. 45). Должностные лица органов власти принимают властные решения посредством издания обязательных для исполнения правовых актов. Гражданин пользуется своей властью, как правило, только в случаях нарушения своих прав и посредством направления всякого рода жалоб и заявлений в различные инстанции. Таким образом, происходят взаимоотношения властного характера между этими субъектами общественных отношений <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кулюхин С.Г. Как правильно оформить жалобу // Гражданин и право. 2001. N 4. С. 10.
Следует отметить, что признание в нашей стране права на обращение (право петиций) в качестве одного из основополагающих прав человека и гражданина относится только к недавнему времени. На 3-й сессии (июнь 1948 г.) Комиссия по правам человека, после изучения немногочисленных замечаний правительств, завершила работу над проектом Декларации и представила его в ЭКОСОС, который направил его для окончательной доработки и принятия в III Комитет Генеральной Ассамблеи ООН, проходившей в Париже с сентября по декабрь 1948 г. Из-за негативной позиции социалистических стран, при поддержке некоторых латиноамериканских государств, не было включено в текст Декларации "право на петицию к властям государства, гражданином которого он является или в котором он проживает, либо к Организации Объединенных Наций", содержащееся в проекте Комиссии по правам человека, по аналогии с европейским конституционным законодательством. Советский Союз, Мексика и ряд других стран считали, что право на петицию в ООН нарушает принцип национального суверенитета и противоречит уставному положению о невмешательстве во внутренние дела государств <*>.
--------------------------------
<*> Джонсон Г. Мандат Организации Объединенных Наций в области прав человека // Действующее международное право. Т. 2. М., 1996. С. 61.
6. Право петиций закреплено в Конституциях большинства государств. Так, в статье 29 испанской Конституции установлено, что все испанцы имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения в письменном виде в органы государственной власти, в форме и целях, установленных законом. Военнослужащие и служащие вооруженных сил, а также военных ведомств или учреждений, подчиненных военной дисциплине, могут осуществлять это право только в индивидуальном порядке и в соответствии с положениями законодательства, регулирующего их деятельность <1>. В статье 28 части II "О бельгийцах и их правах" Конституции Бельгии закреплено право каждого обращаться к публичным властям с петициями, подписанными одним или несколькими лицами. Вместе с этим Конституция Бельгии допускает возможность учредительным органам обращаться от имени коллектива <2>. Конституция США провозглашает, что "конгресс не должен издавать законов,.. ограничивающих... право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об исправлении злоупотреблений" <3>. Статья 45 Конституции Болгарии указывает, что граждане имеют право обращаться в государственные органы с жалобами, предложениями и петициями <4>. Статья 52 Конституции Республики Молдова устанавливает право на обращение к властям с письменным требованием, жалобой, предложением в индивидуальном или коллективном порядке - право на петиции. В развитие данного положения установлено конституционное право лица, ущемленного властью или не добившегося удовлетворения своих требований, на обращение в административный суд с целью отмены противоправного акта или решения государственного органа или должностного лица и возмещения причиненного ущерба (ст. 53).
--------------------------------
<1> Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1997. С. 377.
<2> Там же. С. 112.
<3> Цит. по: Рассмотрение жалоб граждан на действия органов управления и должностных лиц по законодательству зарубежных стран // Обзорная информация законодательства зарубежных стран. М., N 2 (75). С. 36.
<4> Конституция Республики Болгария // Държавен вестник, бр. 56 от 13 юли 1991 г. (перевод с болгарского канд. юрид. наук Жичева Е.Н.).
7. Однако для успешной реализации гражданином своего конституционного права необходим действующий механизм по рассмотрению таких обращений и реагированию на них. В противном случае конституционная норма превращается в простую декларацию, пустой лозунг. Предметом регулирования комментируемого Закона, как и любого другого нормативного акта, является определенная группа правоотношений, то есть реально существующих общественных отношений, урегулированных нормой права. Комментируемый Закон рассматривает отношения по поводу реализации гражданами предоставленного им конституционного права на обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, а также закрепляет порядок рассмотрения таких обращений. Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм данного Закона, выступает их двойственная природа. С одной стороны, обращения граждан - это реализация их права, предоставленного Основным законом Российской Федерации, то есть попадают в сферу действия норм конституционного права. А с другой стороны, вопросы приема и рассмотрения обращений граждан лежат в сфере административно-правового регулирования.
8. Под гражданином необходимо понимать лицо, обладающее гражданством Российской Федерации. Часть 1 статьи 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с изменениями от 11 ноября 2003 г., 2 ноября 2004 г., 3 января 2006 г.) определяет гражданство Российской Федерации как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
9. Государственный орган - составная часть государственного аппарата, образованная для выполнения функций государства и наделенная для этого государственно-властными полномочиями.
10. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции). Под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 11 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2 февраля 2006 г.))
11. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает универсальность порядка рассмотрения обращений граждан. В предусмотренном Законом порядке должны рассматриваться практически все обращения граждан. Однако некоторые обращения имеют свою специфику, и в силу этого порядок их рассмотрения регулируется специальными федеральными конституционными законами и федеральными законами. Так, в силу специфики процессуальных отношений, обращения граждан, связанные с реализацией своих процессуальных прав (право на иск, право на ходатайство о проведении определенных процессуальных действий и некоторые другие), регулируются Гражданским процессуальным кодексом, Арбитражным процессуальным кодексом, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальным кодексом, Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" и др. Некоторые местные нормативные акты более конкретно закрепляют сферу, к которой не должны применяться нормы, регулирующие обращения граждан в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам. Так, согласно ст. 3 Положения от 28 сентября 2000 г. N 10-на "Об обращении граждан в г. Долгопрудном" его действие распространяется на все обращения граждан, за исключением:
- обращений, связанных с изобретениями, открытиями, рационализаторскими предложениями, порядок рассмотрения которых устанавливается федеральным законодательством;
- обращений, которые рассматриваются в порядке уголовного, гражданского судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях;
- обращений, которые рассматриваются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации";
- обращений, вытекающих из отношений, складывающихся внутри коллективов коммерческих организаций и общественных объединений, регулируемых нормами федерального законодательства, их уставами и положениями.
Областной закон Ростовской области N 359-ЗС от 03.10.2005 "О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан", наоборот, определяет порядок и сроки рассмотрения обращений граждан государственными органами Ростовской области, государственными учреждениями Ростовской области, государственными унитарными предприятиями Ростовской области, органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями и их должностными лицами и распространяется на все виды обращений граждан, полученные в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телефаксу, телеграфу или иным путем, за исключением обращений, для которых федеральным и областным законодательством предусмотрены иные порядок и сроки рассмотрения, то есть, по сути, определяет сферу своего действия путем перечисления. По аналогичному пути пошел и Закон Пермской области N 926-180 от 18.08.2003 "Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления Пермской области". Согласно ч. 1 ст. 2 этого Закона граждане Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Законом вправе письменно или устно, индивидуально или коллективно, непосредственно или через своих представителей обращаться:
- к губернатору Пермской области;
- в исполнительные органы государственной власти Пермской области и к их должностным лицам;
- в Законодательное Собрание Пермской области и к его должностным лицам;
- в иные органы государственной власти Пермской области и к их должностным лицам;
- в органы местного самоуправления Пермской области и к их должностным лицам;
- в органы территориального общественного самоуправления Пермской области и к их руководителям;
- в государственные, муниципальные организации и к их руководителям.
Согласно ст. 4 Закона Пермской области, его действие распространяется на все обращения, за исключением обращений:
- связанных с изобретениями, полезными моделями, промышленными образцами, открытиями, рационализаторскими предложениями, порядок рассмотрения которых регламентируется федеральным законодательством;
- рассматриваемых в порядке конституционного, уголовного, гражданского, арбитражного судопроизводства, а также производства по делам об административных правонарушениях;
- в иных случаях, в отношении которых законодательством установлен особый порядок рассмотрения.
12. Третья часть комментируемой статьи приравнивает в рассматриваемой сфере правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства к гражданам Российской Федерации. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (с изменениями от 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа, 2 ноября 2004 г.) определяет иностранного гражданина как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; а лицо без гражданства - как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Однако федеральными законами и международными договорами Российской Федерации может быть предусмотрено иное регулирование правоотношений по рассмотрению обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.
Статья 2. Право граждан на обращение
Комментарий к статье 2
1. По сути, часть 1 комментируемой статьи дословно дублирует положения статьи 33 Конституции Российской Федерации. Еще статья 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) указывала, что каждый, чьи права и свободы, признанные в Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве. Американская конвенция о правах человека (Россия не участвует) (заключена в г. Сан-Хосе 22.11.1969) дополняла указанные выше положения обязанностями государств-участников:
- гарантировать, чтобы любое лицо, требующее таких средств судебной защиты, имело на это право, установленное компетентными властями, предусмотренное правовой системой государства;
- развивать возможности юридической защиты;
- гарантировать проведение в жизнь компетентными властями предоставленных средств защиты.
2. Комментируемая статья закрепляет две формы обращения: личное и письменное. Личное обращение заключается в непосредственном присутствии гражданина на приеме в государственном или муниципальном органе или у должностного