"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

<*> Постановление Пленума Верховного Суда от 31.10.1995 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1.
- когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
- когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
- когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
- когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
Важное значение для обеспечения равноправия лиц в сфере реализации права на обращения имеют положения ст. 62 Конституции: "Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации".
5. Статьей 15 Конституции РФ устанавливается примат норм международного права над национальными. В соответствии с ч. 4 указанной статьи общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, наглядно проявляется тенденция, отмеченная в 1984 г. Г.И. Курдюковым: "В области внутригосударственной компетенции происходит регулирование соотношения международного и национального права, создается своего рода правореализующий оптимум, то есть совокупность таких условий и положений, которые не допускают разрыва между обеими системами права" <*>.
--------------------------------
<*> Курдюков Г.И. Реализация норм международного права в сфере внутригосударственной компетенции // Международное и внутригосударственное право: проблемы сравнительного правоведения. Свердловск., 1984. С. 25.
6. Однако международный договор должен быть ратифицирован Федеральным Собранием Российской Федерации. Вступившие в Российской Федерации в силу договоры (кроме договоров межведомственного характера) подлежат опубликованию в Собрании законодательства Российской Федерации, "Бюллетене международных договоров", "Российской газете", газете "Российские вести". Международные договоры Российской Федерации, заключенные министерствами и ведомствами, публикуются в официальных изданиях этих органов. Международные договоры СССР, обязательные для Российской Федерации в силу правопреемства, опубликованы в сборниках международных договоров СССР. Международные договоры государств - участников Содружества Независимых Государств могут доводиться до всеобщего сведения в информационном вестнике Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество".
Международные договоры Российской Федерации могут доводиться до всеобщего сведения иными средствами массовой информации и издательствами (Указ Президента Российской Федерации "О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации" от 11.01.1993 N 11).
7. Следует отметить такой важный документ, как Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН). Согласно ст. ст. 8, 9 Декларации, каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, иметь реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел. Это включает, в частности, право, индивидуально и совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод. При осуществлении прав человека и основных свобод, включая поощрение и защиту прав человека, упомянутых в Декларации, каждый человек, индивидуально и совместно с другими, имеет право на пользование эффективными средствами правовой защиты и на защиту в случае нарушения этих прав. С этой целью каждый человек, чьи права или свободы предположительно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган, созданный на основании закона, рассчитывать на ее безотлагательное рассмотрение этим органом в ходе публичного разбирательства и получить от такого органа, в соответствии с законом, решение, предусматривающее меры по исправлению положения, включая любую надлежащую компенсацию, в случае нарушения прав или свобод этого лица, а также право на принудительное исполнение этого решения или постановления без неоправданной задержки. С этой же целью каждый человек, индивидуально и совместно с другими, имеет, в частности, право:
- в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки;
- присутствовать на открытых слушаниях, разбирательствах и судебных процессах с целью сформировать свое мнение об их соответствии национальному законодательству и применимым международным обязательствам и принципам;
- предлагать и предоставлять профессиональную квалифицированную правовую помощь или иные соответствующие консультации и помощь в деле защиты прав человека и основных свобод.
С этой же целью и в соответствии с применимыми международными договорами и процедурами каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, на беспрепятственный доступ к международным органам, обладающим общей или специальной компетенцией получать и рассматривать сообщения по вопросам прав человека и основных свобод, а также поддерживать с ними связь.
Государство проводит незамедлительное и беспристрастное расследование или обеспечивает проведение расследования всякий раз, когда имеются разумные основания полагать, что на любой территории, находящейся под его юрисдикцией, произошло нарушение прав человека и основных свобод.
8. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 1950 г.), декларируя основные, неотъемлемые права и свободы человека и гражданина, создает два юрисдикционных органа, в которые граждане могут обращаться в случае нарушения их прав: Европейская комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека. Для обращения в Европейскую комиссию по правам человека необходимо, чтобы были исчерпаны все внутренние средства защиты, и лишь в течение шести месяцев с даты принятия окончательного внутреннего решения. Европейский Суд по правам человека может принять дело к рассмотрению только после того, как Комиссия удостоверится в безрезультатности усилий по дружественному урегулированию дела, и в течение трехмесячного срока.
9. Кроме многосторонних договоров и соглашений, нормы, касающиеся деятельности средств массовой информации, содержатся и в двусторонних актах, заключенных Россией с другими государствами.
10. Среди федеральных конституционных законов, регулирующих правоотношения в рассматриваемой сфере, в первую очередь необходимо назвать Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Данный Конституционный закон определяет порядок назначения на должность, принципы деятельности и компетенцию, а также порядок освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 1 указанного Закона, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Согласно ч. 1 ст. 16 данного Закона Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
11. Среди федеральных законов, обеспечивающих реализацию гражданами права на обращение, в первую очередь выделяются кодифицированные нормативные акты: Уголовно-процессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс, а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Данные нормативные акты регламентируют право граждан на обращение за судебной защитой, а также закрепляют форму рассмотрения жалоб и заявлений граждан.
12. В сфере иных законов большое значение имеет Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изменениями от 14 декабря 1995 г.), закрепляющий основы прав граждан на обращение в суд с жалобой на неправомерные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, которыми нарушены его права и свободы.
13. Порядок обращения граждан в органы Прокуратуры РФ определяет Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (с изменениями от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г.). В соответствии с ч. 1 ст. 10 данного Закона, в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору. Как верно отмечалось многими учеными, прокуратура является особой инстанцией, точнее, целой структурой государственных органов, специально созданных для обеспечения законности и правопорядка и не входящих в структуру организации, допустившей нарушение прав и свобод человека и гражданина. В прокуратуру можно и нужно обращаться на любом этапе борьбы с чиновничьим произволом <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кулюхин С.Г. Как правильно оформить жалобу // Гражданин и право. 2001. N 4. С. 10.
14. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Основного закона Российской Федерации (Конституции), законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
15. Поскольку Российская Федерация признала себя преемником Союза Советских Социалистических Республик, для нее остаются в силе (в части, не противоречащей действующему законодательству) нормативные акты СССР и РСФСР.
Так, обращения работников в комиссию по трудовым спорам регулируются Трудовым кодексом РФ и Законом СССР от 11 марта 1991 г. "О порядке разрешения индивидуальных трудовых споров", действующим в части, не противоречащей Трудовому кодексу.
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-1 была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина. Своего значения данный документ не утратил и по настоящий момент. Статья 21 данного нормативного акта закрепляет право граждан РСФСР направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок.
16. Среди наиболее важных подзаконных нормативных актов следует указать регламенты различных министерств и ведомств, утвержденные приказами соответствующих органов (см., например: Приказ Минюста РФ от 26 декабря 2005 г. N 252 "Об утверждении Регламента Министерства юстиции Российской Федерации", Приказ Федерального агентства по физической культуре и спорту от 28 октября 2005 г. N 650 "О Регламенте Федерального агентства по физической культуре и спорту", а также Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 11 ноября 2005 г.), а также Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 01.08.2005. N 31. Ст. 3233)). Указанными Регламентами кроме иных вопросов утвержден и порядок работы с обращениями граждан, приема граждан.
17. Приказами отдельных министерств и ведомств были также утверждены инструкции по работе с обращениями граждан (например, Приказ МИД РФ от 26 июля 2004 г. N 10986 "Об утверждении Инструкции о работе с обращениями граждан и приеме посетителей в Представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации"; Приказ МЧС РФ от 15 июня 2004 г. N 283 "Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации, разрешения и учета сообщений о преступлениях, связанных с пожарами, и иной информации о пожарах"; Приказ ГТК РФ от 25 мая 2004 г. N 605 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в ГТК России"; Приказ ФСБ РФ от 14 января 2004 г. N 23 "Об организации приема, регистрации, учета и рассмотрения в органах федеральной службы безопасности сообщений о преступлениях и иной информации