"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

круга лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления <*>.
--------------------------------
<*> См.: Хаманева Н.Ю. Право граждан на подачу обращений // Гражданин и право. 2000. N 1. С. 15.
Статья 9 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН) закрепляет, что при осуществлении прав человека и основных свобод, включая поощрение и защиту прав человека, упомянутых в Декларации, каждый человек, индивидуально и совместно с другими, имеет право на пользование эффективными средствами правовой защиты и на защиту в случае нарушения этих прав. С этой целью каждый человек, чьи права или свободы предположительно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган, созданный на основании закона, рассчитывать на ее безотлагательное рассмотрение этим органом в ходе публичного разбирательства и получить от такого органа, в соответствии с законом, решение, предусматривающее меры по исправлению положения, включая любую надлежащую компенсацию, в случае нарушения прав или свобод этого лица, а также право на принудительное исполнение этого решения или постановления без неоправданной задержки.
С этой же целью каждый человек, индивидуально и совместно с другими, имеет, в частности, право:
- в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки;
- присутствовать на открытых слушаниях, разбирательствах и судебных процессах с целью сформировать свое мнение об их соответствии национальному законодательству и применимым международным обязательствам и принципам;
- предлагать и предоставлять профессиональную квалифицированную правовую помощь или иные соответствующие консультации и помощь в деле защиты прав человека и основных свобод.
С этой же целью и в соответствии с применимыми международными договорами и процедурами каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, на беспрепятственный доступ к международным органам, обладающим общей или специальной компетенцией получать и рассматривать сообщения по вопросам прав человека и основных свобод, а также поддерживать с ними связь.
Государство проводит незамедлительное и беспристрастное расследование или обеспечивает проведение расследования всякий раз, когда имеются разумные основания полагать, что на любой территории, находящейся под его юрисдикцией, произошло нарушение прав человека и основных свобод.
Примером подачи такого типа обращения может служить жалоба на действия (бездействие) должностного лица, поданная в установленном порядке его руководству или в прокуратуру.
Следует отметить, что в юридической литературе предлагалось деление обращений граждан, имеющих целью защиту их прав, свобод и законных интересов, на две группы: 1) жалобы и заявления в органы законодательной или исполнительной власти; 2) исковые заявления и жалобы в судебные органы <*>.
--------------------------------
<*> См.: Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 1998. С. 14.
6. Таким образом, каждый вид обращения выполняет свою определенную правозащитную функцию. Многими авторами обращения вообще понимались только как форма правозащитных действий. Так, Н.А. Ямпольская разделяла эти действия на три разновидности, каждой из которых соответствует определенный вид обращений граждан <*>:
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Ямпольская Н.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях // Вопросы советского государственного права. М., 1959. С. 62.
- профилактические действия (цель их не в устранении нарушений, а в создании лучших условий для реализации субъективных прав), их формой являются предложения;
- сигнальные действия (их цель - устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений), характерная форма - заявления и письма-сигналы;
- защитные действия (цель - защита уже нарушенных прав, устранение последствий нарушения), характерная форма - жалобы.
7. Некоторыми авторами признается существование еще одного вида обращений - ходатайства <*>. Под ходатайством обычно понимается обращение, содержанием которого является просьба о признании за лицом определенного правового статуса, прав, свобод, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих (Закон г. Москвы от 18.06.1997 N 25 (ред. от 21.06.2000) "Об обращениях граждан"; Закон Чувашской Республики "О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Чувашской Республики"). Термин "ходатайство" содержит и Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 01.08.2005. N 31. Ст. 3233). Ходатайства как вид обращений граждан известны административной юстиции и во многих зарубежных государствах <**>. Однако следует отметить, что федеральный законодатель пока не поддерживает указанного мнения.
--------------------------------
<*> См., например: Куликов В.И., Румынина В.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. пособие для студ. учреждений сред. проф. образования. М.: Мастерство; Высшая школа, 2000. С. 73.
<**> См.: Пилипенко А.Н. Административная юстиция в зарубежных государствах // Законодательство и экономика. 1996. N 3 - 4; Брэбан Г. Французское административное право. М., 1998; и др.
8. Устав (Основной закон) Амурской области от 13 ноября 1995 г. N 40-ОЗ (в ред. Законов Амурской области от 26.03.1996 N 74-ОЗ, от 24.05.1996 N 89-ОЗ, от 26.08.1996 N 110-ОЗ, от 01.11.1996 N 115-ОЗ, от 27.02.1997 N 142-ОЗ, от 20.11.2000 N 268-ОЗ, от 03.12.2001 N 47-ОЗ, от 03.07.2003 N 218-ОЗ, от 06.01.2004 N 286-ОЗ, от 29.06.2004 N 331-ОЗ, от 30.09.2004 N 356-ОЗ, от 08.02.2005 N 428-ОЗ, от 01.09.2005 N 43-ОЗ) закрепляет такую форму обращения, как петиция - обращение о необходимости осуществления законодательных, исполнительных или судебных мер. Согласно ст. 30 Устава, каждый человек в отдельности или несколько человек совместно имеют право обращаться в органы государственной власти области и органы местного самоуправления области с письменными петициями о необходимости осуществления законодательных, исполнительных или судебных мер. Никто не может быть подвергнут преследованию за подачу петиций. Органы государственной власти области и органы местного самоуправления области обязаны в письменной форме отвечать лицам, обратившимся к ним с петицией. Подобный подход содержится и в ст. 54 Устава (Основного закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы от 26 июля 1995 г. N 136 (в редакции Закона Томской области, принятого решением Государственной Думы Томской области от 06.05.1996 N 295, Законов Томской области от 04.06.1999 N 16-ОЗ, от 15.06.1999 N 18-ОЗ, от 20.07.2000 N 31-ОЗ, от 14.09.2000 N 35-ОЗ, от 01.12.2000 N 50-ОЗ, от 05.06.2001 N 57-ОЗ, от 18.09.2001 N 102-ОЗ, от 06.03.2002 N 6-ОЗ, от 10.07.2002 N 46-ОЗ, от 08.01.2003 N 1-ОЗ, от 18.08.2003 N 100-ОЗ, от 13.11.2003 N 137-ОЗ, от 12.02.2004 N 16-ОЗ), а также в ч. ч. 5, 6 ст. 3 Закона Чувашской Республики "О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Чувашской Республики". Один из проектов комментируемого Федерального закона также содержал такой вид обращения, как петиция, понимая под петициями коллективные обращения граждан в органы государственной власти или органы местного самоуправления по наиболее важным, затрагивающим права и свободы человека и гражданина вопросам, содержащие требования издания этими органами правовых актов либо внесения в них изменений и (или) дополнений. Однако в окончательном варианте данная категория сохранена не была.
Некоторые авторы предлагают применение термина "петиция" по отношению ко всем видам обращений граждан <*>. С таким мнением трудно согласиться. Во-первых, в законотворческом, правоприменительном и научном оборотах уже используется категория "обращение" как наиболее оптимальное, содержательное понятие. Во-вторых, термин "петиция" закрепился в науке и иностранном законодательстве как форма коллективного обращения в органы государственной власти или местного самоуправления с требованием принятия, отмены или изменения определенных нормативных актов. Так, например, в ст. 121 Конституции Швейцарии закреплено, что народная инициатива состоит в требовании, предъявленном 100000 швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или изменении определенных статей действующей Конституции <**>. По мнению ряда авторов, петиции не только в обязательном порядке подлежат рассмотрению, но и удовлетворению, если не содержат в себе неустранимых противоречий с действующим законодательством (как можно видеть на примере зарубежных государств) <***>. В Российской Федерации разрабатывался проект федерального закона "О петициях в Российской Федерации", расценивающий петицию именно как народную правотворческую инициативу, как требующее ответа органа государственной власти коллективное обращение в орган государственной власти, направленное на их понуждение совершить определенное действие в интересах широкого или неограниченного круга лиц, либо воздержаться от совершения определенного действия для предотвращения нарушения прав широкого или неограниченного круга лиц. Однако закон до сих пор не принят.
--------------------------------
<*> Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1999.
<**> Современные зарубежные Конституции. М., 1992. С. 256.
<***> См.: Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М., 1998. С. 103.
9. При сравнительном исследовании зарубежного законодательства (особенно стран постсоветского пространства) можно выявить ряд дополнительных видов обращений. Так, например, части 4, 5 статьи 2 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 19 июня 1995 года N 2340 "О порядке рассмотрения обращений граждан" выделяют два новых вида обращений - отклики и запросы. Отклик - вид обращения, посредством которого граждане реализуют свое отношение к проводимой государством внутренней и внешней политике, а также явлениям и событиям общественной значимости. Запрос - обращение, выражающее потребность граждан в получении информации по интересующим вопросам личного или общественного характера. И если необходимость самостоятельного выделения отклика как обращения - вопрос спорный, то практика подачи запросов в государственные и муниципальные органы, общественные организации и юридическим лицам любой формы собственности уже давно сложилась в отечественном правоприменении, что показывает насущную необходимость законодательного закрепления запроса как одной из форм реализации конституционных прав граждан на обращение и на информацию.
10. В работах А.В. Беляева содержится предложение относительно еще некоторых видов обращений - протеста и открытого письма. Согласно его определению, протест - обращение о несогласии с решением, действием (бездействием) государственного органа либо его должностного лица, с обоснованием такого несогласия и требованием (либо без такового) об отмене опротестуемого решения, прекращении действия (бездействия) государственного органа либо его должностного лица <*>. Данное предложение заслуживает серьезного внимания. Во многих случаях принятый государственным или муниципальным органом нормативный акт (или иной документ), а также совершенные должностным лицом действия (бездействие) могут на момент обращения непосредственно не затрагивать права обратившегося, но потенциально в перспективе - нарушить права обратившихся или иных лиц. По сути, протест в данном контексте является аналогом судебного иска в защиту неопределенного круга лиц.
--------------------------------
<*> Беляев А.В. Гражданин и государство: актуальные вопросы правового и организационно-методологического обеспечения работы с обращениями граждан в государственных органах (часть III) // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. N 6 (54). С. 29.
Под открытым письмом А.В. Беляев понимает коллективное обращение, предназначенное для широкой огласки <*>. На практике открытые письма работников науки, артистов, представителей мелкого, среднего и крупного бизнеса уже давно применяются как специфический вид обращения.
--------------------------------
<*> См.: Там же.
11. Последняя часть комментируемой статьи закрепляет определение термина "должностное лицо". По сути, данное определение дублирует универсальную трактовку этого понятия, предложенную в примечании к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации.
12. Недостатком комментируемой статьи, на наш взгляд, является отсутствие в ней предназначенных для целей данного Федерального закона трактовок терминов "государственные органы" и "органы местного самоуправления". Между тем многие законы субъектов Федерации содержат определения данных категорий. Так, Закон Краснодарского края от 25 февраля 1999 г. N 162-КЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае" (с изменениями от 26 июня 2002 г.) в частях 6 - 9 статьи 1 содержит полные определения адресатов обращения граждан:
- государственные органы - органы государственной власти Краснодарского края, их структурные подразделения, иные государственные органы и учреждения края;
- органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;
- организации - общественные объединения, предприятия, организации и учреждения независимо от форм собственности;
- должностное лицо - лицо, обладающее в силу выборов или по назначению полномочиями по руководству государственной, административной, хозяйственной, социально-культурной, политической, общественной и иной деятельностью, наделенное распорядительно-исполнительными и другими правами в пределах своей компетенции.
Таким образом, в приведенной статье даже несколько расширяется