"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

о преступлениях" (с изм. и доп. от 5 апреля 2004 г.); Приказ ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. N 613 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности" (с изм. и доп. от 14 августа 2001 г.)).
18. Часть 2 комментируемой статьи допускает принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных актов по вопросам защиты прав граждан на обращение. Основное требование к нормативным актам субъектов Российской Федерации - они могут только дополнять гарантии, предоставленные федеральным законом, но не снижать уровень защищенности конституционного права граждан.
19. В основу законов субъектов Федерации, как правило, был положен проект Федерального закона об обращениях граждан <*>. В 73 субъектах Федерации на настоящий момент приняты и успешно действуют законы об обращениях граждан:
--------------------------------
<*> Проект Федерального закона "Об обращениях граждан" // Информационный банк. М.: НТЦ правовой информации "Система" ФАПСИ при Президенте РФ, 1998.
- Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 "Об обращениях граждан" (действовал в редакции Закона г. Москвы от 21.02.2000);
- Закон Саратовской области от 25 сентября 1996 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан в Саратовской области";
- Закон Томской области от 26 сентября 1996 года N 339 "Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления" (действующий в редакции Закона Томской области от 08.01.2003 N 2-ОЗ);
- Закон Чувашской Республики от 3 июля 2001 года N 34 "О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления Чувашской Республики";
- Закон Пермской области N 926-180 от 18.08.2003 "Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления Пермской области";
- Закон Республики Карелия "Об обращениях граждан" от 8 июля 1999 года (Карелия. 1999. N 37 (553));
- Закон Курской области "Об обращениях граждан" от 10 октября 2002 года N 43-ЗКО (http://oblduma.kursknet.ru/zd3/zko43-3.html);
- Областной закон Ростовской области N 359-ЗС от 03.10.2005 "О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан";
- Закон г. Санкт-Петербурга от 05.06.2003 "Об обращениях граждан и их объединений в органы государственной власти Санкт-Петербурга, органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге и учреждения, созданные органами государственной власти Санкт-Петербурга";
- Закон Орловской области от 24 марта 1995 года "О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области" (в ред. Закона Орловской области от 06.06.2001 N 202-ОЗ);
- Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 27.12.2001 "О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа";
- Областной закон Брянской области "О порядке рассмотрения обращений граждан в Брянской области" от 26 февраля 2004 года и др.
Безусловно, эти Законы подлежат приведению в соответствие с федеральным нормативным актом и, скорее всего, продолжат существование в новых редакциях.
20. Многие вопросы, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются не специальными законами, а конституциями и уставами субъектов Федерации, например:
- Устав города Москвы (от 28 июня 1985 г. в ред. Законов г. Москвы от 13.07.2001 N 32, от 06.11.2002 N 54, от 19.03.2003 N 17, от 22.10.2003 N 61, от 14.07.2004 N 51, с изм., внесенными Определением Верховного Суда РФ от 27.11.2001 N 5-г01-149);
- Устав (Основной закон) Амурской области от 13 ноября 1995 г. N 40-ОЗ (в ред. Законов Амурской области от 26.03.1996 N 74-ОЗ, от 24.05.1996 N 89-ОЗ; от 26.08.1996 N 110-ОЗ, от 01.11.1996 N 115-ОЗ, от 27.02.1997 N 142-ОЗ, от 20.11.2000 N 268-ОЗ, от 03.12.2001 N 47-ОЗ, от 03.07.2003 N 218-ОЗ, от 06.01.2004 N 286-ОЗ, от 29.06.2004 N 331-ОЗ, от 30.09.2004 N 356-ОЗ, от 08.02.2005 N 428-ОЗ, от 01.09.2005 N 43-ОЗ);
- Устав (Основной закон) Томской области, принятый решением Томской областной Думы от 26 июля 1995 г. N 136 (в редакции Закона Томской области, принятого решением Государственной Думы Томской области от 06.05.1996 N 295, Законов Томской области от 04.06.1999 N 16-ОЗ, от 15.06.1999 N 18-ОЗ, от 20.07.2000 N 31-ОЗ, от 14.09.2000 N 35-ОЗ, от 01.12.2000 N 50-ОЗ, от 05.06.2001 N 57-ОЗ, от 18.09.2001 N 102-ОЗ, от 06.03.2002 N 6-ОЗ, от 10.07.2002 N 46-ОЗ, от 08.01.2003 N 1-ОЗ, от 18.08.2003 N 100-ОЗ, от 13.11.2003 N 137-ОЗ, от 12.02.2004 N 16-ОЗ);
- Устав Архангельской области, принятый Архангельским областным Собранием депутатов, решением от 23 мая 1995 N 36 (в ред. решения Архангельского обл. Собрания депутатов от 20.03.2001 N 104, Постановлений Архангельского обл. Собрания депутатов от 25.04.2001 N 29, от 27.11.2001 N 176, от 09.04.2002 N 249, от 09.04.2002 N 250, от 28.05.2002 N 280, от 09.07.2002 N 312, от 09.07.2002 N 313, от 01.10.2002 N 354, от 03.06.2003 N 529, от 09.12.2003 N 660, от 29.06.2004 N 784, от 25.11.2004 N 943, от 21.06.2005 N 180);
- Устав Краснодарского края (в ред. Законов Краснодарского края от 18.07.1997 N 95-КЗ, от 04.01.2001 N 331-КЗ, от 10.05.2001 N 355-КЗ, от 07.08.2001 N 393-КЗ, от 22.08.2001 N 405-КЗ, от 01.03.2002 N 455-КЗ, от 03.06.2003 N 582-КЗ, от 20.10.2003 N 615-КЗ, от 07.06.2004 N 720-КЗ, от 06.06.2005 N 882-КЗ);
- Устав Курганской области от 16 декабря 1994 г. N 1 (в ред. Законов Курганской области от 03.04.1996 N 49, от 07.05.1996 N 54, от 13.06.1996 N 61, от 30.04.1997 N 36, от 26.12.1997 N 94, от 23.03.1998 N 109, от 27.09.1999 N 252, от 27.09.1999 N 254, от 09.03.2000 N 295, от 29.08.2000 N 367, от 18.09.2000 N 374, от 06.11.2000 N 408, от 03.01.2001 N 2, от 30.01.2001 N 16, от 31.10.2001 N 101, от 04.12.2001 N 121, от 02.10.2002 N 221, от 31.03.2003 N 291, от 08.05.2003 N 304, от 02.09.2003 N 329, от 02.09.2003 N 332, от 29.12.2003 N 366, от 06.07.2004 N 422, от 27.01.2005 N 18, от 27.01.2005 N 19, от 04.05.2005 N 49) и др.
Следует также отметить такое достоинство Устава (Основного закона) Алтайского края от 5 июня 1995 N 3-ЗС (в ред. Законов Алтайского края от 02.09.1999 N 41-ЗС, от 05.10.2000 N 55-ЗС (ред. 06.09.2001), от 06.07.2001 N 37-ЗС, от 08.10.2001 N 66-ЗС, от 02.11.2001 N 82-ЗС, от 11.12.2002 N 84-ЗС, от 16.06.2003 N 27-ЗС, от 31.12.2003 N 79-ЗС, от 15.04.2005 N 23-ЗС), как установление запрета на воспрепятствование гражданину в реализации своего конституционного права на обращение. Согласно ч. 2 ст. 15 Устава, должностные лица органов государственной власти Алтайского края и органов местного самоуправления не вправе препятствовать обращению лица с заявлением или жалобой в органы государственной власти и органы местного самоуправления, международные организации, осуществляющие защиту прав человека, а также в национальные и международные общественные организации и средства массовой информации.
Статья 4. Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе
Комментарий к статье 4
1. Комментируемая статья закрепляет трактовку основных терминов, используемых в рассматриваемом Федеральном законе. К числу таких терминов относятся категории "обращения граждан", "предложение", "заявление", "жалоба", "должностное лицо".
2. Первая часть комментируемой статьи содержит трактовку термина "обращение гражданина". По сути, в ней только перечислены все основные характеристики данного понятия:
- по типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой;
- по форме допустимы как письменные, так и устные обращения;
- адресатом письменного обращения может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных органов;
- адресатом же устного обращения выступают только государственные органы или органы местного самоуправления.
Не совсем понятно, почему законодатель не допускает устного обращения к должностному лицу указанных органов. Данное положение несколько противоречит части 1 статьи 2 комментируемого Закона, устанавливающей, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, то есть допускающей устное обращение к должностному лицу. Да и не может весь орган, как единое целое юридическое лицо, заниматься выслушиванием устного обращения гражданина. Обычно граждане записываются на прием к должностному лицу органа государственной власти или местного самоуправления и уже ему излагают свои проблемы.
Несколько более оправданно научное определение обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы <*>.
--------------------------------
<*> См.: Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение: Автореф. дис. ... к.ю.н. Екатеринбург: Уральский юр. ин-т МВД России, 1999. С. 8.
По своей юридической природе обращения представляют собой юридические акты, т.е. действия, сознательно направленные на создание юридических последствий <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1997. С. 318 - 319.
3. Вторая часть комментируемой статьи определяет трактовку понятия "предложение". С помощью данного типа обращения граждане реализуют свое право на участие в управлении делами государства. По сути, предложение представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразованиях в обществе. Статья 8 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН) указывает, что каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, иметь реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел. Это включает, в частности, право, индивидуально и совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод.
Областной закон Архангельской области от 10 ноября 2005 года N 106-6-ОЗ "Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления Архангельской области" предоставляет гражданам право обращаться с предложениями по совершенствованию законодательства к субъектам права законодательной инициативы, определенным Уставом Архангельской области. Предложения по совершенствованию законодательства изучаются, обобщаются, рассматриваются соответствующими органами и должностными лицами и могут учитываться при разработке законопроектов, а также при составлении программ законопроектных и нормотворческих работ. Часть 7 ст. 15 Закона Свердловской области от 9 января 1998 г. N 4-ОЗ "Об обращениях граждан" также указывает, что обращения, направленные на совершенствование законодательства Свердловской области, рассматриваются соответствующими структурными подразделениями органов государственной власти Свердловской области и могут учитываться при разработке проектов областных законов, составлении и утверждении перечня законопроектных работ на соответствующий год.
Предложение, конечно, действенный инструмент участия гражданина в политическом процессе, однако, даже если на предложение гражданина и обратят внимание (что не свойственно отечественным чиновникам), в нашей стране любые благие начинания имеют опасность завязнуть в "болоте" бюрократического аппарата.
4. Такой тип обращения, как заявление, может преследовать одну из двух целей: "позитивную" или "негативную". Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К негативной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Негативной цель поименована нами достаточно условно, так как в конечном итоге преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц.
Примерами позитивного заявления могут служить: заявление в органы соцобеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, заявление о бракосочетании в органы записи актов гражданского состояния, заявление о создании юридического лица в органы налоговой инспекции. Негативным заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления.
С. Кенжаев выделяет три подвида заявлений:
- заявления в государственные, общественные, коммерческие, кооперативные и частные структуры, содержащие просьбу о реализации предоставленных заявителям прав и удовлетворении их законных интересов;
- обращения, в которых излагаются сведения о ставших известными правонарушениях преступного или непреступного характера;
- исковые и другие заявления, с которыми личность, а также представитель государственных, общественных, кооперативных, коммерческих, частных организаций обращается в судебные органы <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кенжаев С. Обращения как важнейший фактор деятельности прокуроров по борьбе с нарушениями законности в сфере управления: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 1998. С. 20.
Нетрудно заметить, что в комментируемом Законе, по сути, рассматривается только первый подвид заявлений.
5. Четвертая часть комментируемой статьи раскрывает содержание такого типа обращений граждан, как жалобы. С помощью жалобы в государственные органы или органы местного самоуправления, а также должностным лицам гражданин стремится обеспечить защиту своего права, свободы, законного интереса или устранения уже произошедших нарушений прав. Гражданин может также действовать в чужих интересах или в целях прав свобод и законных интересов неопределенного