"комментарий к федеральному закону "о государственном земельном кадастре" (постатейный)" (4-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. е.а. галиновской) ("юстицинформ", 2007)

по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относящихся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков.
При проведении землеустройства обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты при его проведении, путем извещения их в письменной форме землеустроителями не позднее чем за семь календарных дней до начала работ. Отсутствие при проведении землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц не может служить препятствием для проведения землеустройства. Заинтересованные лица вправе обжаловать в установленном порядке действия, ущемляющие их права и законные интересы.
В случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд их собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы обязаны обеспечить доступ к земельным участкам для проведения землеустройства.
Порядок государственной регистрации земель установлен Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <*>, принятым в связи с вступлением в силу Гражданского кодекса РФ, ст. 131 которого предусматривала издание специального закона, устанавливающего порядок и процедуру государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Государственная регистрация прав на землю и другое недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на это имущество. Именно с момента госрегистрации возникает право на земельный участок, что находит отражение в земельном кадастре. Сделка, не прошедшая госрегистрацию, ничтожна, т.е. недействительна (п. 1 ст. 165 ГК РФ). Госрегистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, подтвержденное ею право на землю и другое недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. В силу важности для всякого лица признания его прав на недвижимое имущество на процедуре регистрации прав необходимо остановиться подробно.
Государственной регистрации подлежат права собственности на землю и другие вещные права на нее (землевладение, аренда, бессрочное постоянное пользование). Обязательной регистрации подлежат также совершаемые сделки и происходящие в связи с ними изменения в правах. Наряду с регистрацией вещных прав на недвижимое имущество государственной регистрации подлежат ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда.
Государственная регистрация прав проводится на всей территории Российской Федерации по установленной указанным Законом системе записей прав на каждый объект недвижимости в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, который ведется органами юстиции. Регистрация осуществляется по месту нахождения земельного участка и другого недвижимого имущества в пределах регистрационного округа и проводится соответствующим учреждением юстиции.
К компетенции учреждений юстиции по государственной регистрации прав относятся:
проверка действительности поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти;
проверка наличия ранее зарегистрированных и ранее заявленных прав;
государственная регистрация прав;
выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию прав;
выдача информации о зарегистрированных правах.
Проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав. Регистрация договоров и иных сделок удостоверяется посредством совершения специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки. Форма свидетельств и специальной надписи устанавливается Правилами Единого государственного реестра прав.
При государственной регистрации права на долю, в том числе на земельную долю, в общей долевой собственности к заявлению о государственной регистрации со стороны других собственников должны прилагаться в письменной форме согласия, которые должны быть оформлены каждым собственником в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав, или быть нотариально заверены. В случае отсутствия согласия всех сособственников регистратор прав обязан приостановить государственную регистрацию на два месяца и в трехдневный срок направить о том извещения всем сособственникам, не выразившим свое согласие. Если в течение указанного срока сособственники не оформят свои возражения в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав, или не представят нотариально заверенные возражения, государственная регистрация прав на долю в общей долевой собственности проводится без их согласия. Спор между сособственниками, возникший в связи с такими возражениями, подлежит разрешению в судебном порядке.
Обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав, являются получаемые от органов Роснедвижимости план земельного участка, участка недр и (или) план объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера. Проверка юридической силы представленных на регистрацию прав правоустанавливающих документов осуществляется учреждением юстиции (ст. 17 указанного Закона).
На основании ст. 20 Закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в государственной регистрации прав может быть отказано в случаях, если:
право на объект недвижимого имущества, о государственной регистрации которого просит заявитель, не является правом, подлежащим регистрации;
с заявлением о государственной регистрации прав обратилось ненадлежащее лицо;
документы, представленные на регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства;
акт государственного органа или акт органа местного самоуправления о предоставлении прав на недвижимое имущество признан недействительным;
лицо, выдавшее правоустанавливающий документ, не уполномочено распоряжаться правом на данный объект недвижимого имущества;
лицо, которое имеет права, ограниченные определенными условиями, составило документ без указания этих условий;
правоустанавливающий документ об объекте недвижимого имущества свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на данный объект недвижимого имущества.
Отсутствие или незаконченность работ по кадастровому учету земельного участка или наличие судебного спора о границах земельного участка не является основанием для отказа в регистрации прав на него. Незаконченность работ по учету зданий, сооружений и их отдельных частей при регистрации прав не допускается. Отказ в государственной регистрации прав может быть обжалован заинтересованным лицом в суд, арбитражный суд.
Статья 5. Принципы осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра
Комментарий к статье 5
Принцип - это общее правило, т.е. общее руководящее начало, характеризующее деятельность государственных органов в той или иной области общественных отношений, в том числе и органов, осуществляющих деятельность по ведению государственного земельного кадастра.
Если названные в комментируемой статье принципы исполняются в деятельности государственных органов, ведущих земельный кадастр, то создаются условия для получения достоверных сведений обо всех необходимых характеристиках земельных участков (местоположении, размерах участка, его целевого назначения, наличии на участке объектов недвижимости и т.д.). Без достоверных сведений, документально фиксируемых в земельном кадастре, невозможно обеспечить его фундаментальность и авторитетность. При сборе материалов для формирования сведений земельного кадастра у некоторых пользователей земельных участков (собственников, арендаторов и др.) существует соблазн воспользоваться несовершенством земельного учета прежних лет и занизить цифры размеров имеющихся у них земель или скрыть излишки площадей против учетных, образовавшиеся в результате самовольной прирезки к своему участку временно свободной государственной земли, и т.п. Подобные факты на практике не редкое явление. Поэтому законодательство предусматривает ответственность (вплоть до уголовной) за искажение учетных данных земельного кадастра (см. комментарий к ст. 25).
Земельный кадастр на всей территории Российской Федерации ведется по единой системе и технологии. Все субъекты Федерации обязаны соблюдать единый порядок ведения земельного кадастра. Установлены единые формы документов и их перечень (состав), который определен ст. 13 Закона. Тем самым достигаются полнота и достоверность сведений земельного кадастра.
Земельные отношения, как известно, находятся в постоянном движении, они возникают, изменяются и при определенных обстоятельствах прекращаются в порядке, установленном земельным законодательством. Поэтому документальные данные земельного кадастра все время обновляются в соответствии с изменившимся правовым положением земельных участков и субъектов землепользования, с учетом совершаемых сделок, наличия агропроизводственного состояния угодий, а также установленных экологических и других ограничений, в том числе сервитутов и т.д. Все эти изменяющиеся со временем сведения кадастра должны быть открыты и доступны участникам земельных отношений. В противном случае земельный кадастр превратился бы в бюрократическое мероприятие, как это было в застойный период нашей истории. Он не имел бы того практического значения, на которое кадастр рассчитан.
Соблюдение принципа открытости сведений государственного земельного кадастра особенно важно и необходимо в условиях рыночной экономики, поэтому вопросу о содержании открытости сведений посвящена специальная статья Закона (см. комментарий к ст. 8).
Сведения земельного кадастра должны быть сопоставимы и совместимы со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах и информационных ресурсах (в водном кадастре, лесном, горном, градостроительном, мониторингах природных ресурсов и др.).
Таковы принципы деятельности по ведению государственного земельного кадастра, названные в комментируемой статье. Но эта деятельность охватывает всю сферу земельных отношений, поскольку цель земельного кадастра - содействовать рациональному использованию и охране всех категорий земель, повышению правовой культуры. Следовательно, органы, осуществляющие ведение земельного кадастра, обязаны руководствоваться также и общими принципами земельного законодательства, сформулированными в ст. 1 Земельного кодекса РФ. Эти принципы следующие.
1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемой в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
Конституция РФ (ст. 9) придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российского общества. Поэтому Земельный кодекс и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывают ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса. Предусматривая общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, Земельный кодекс формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенических и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (ч. 4 ст. 42). В статьях, посвященных тому или иному конкретному виду хозяйственной деятельности (промышленности, транспорту, сельскому, лесному, водному хозяйству, градостроительству и т.д.), Земельный кодекс устанавливает такой порядок использования земли, который предусматривал бы требования, диктуемые особенностью земли как объекта природы, нуждающегося в соблюдении экологических норм и стандартов. Так, при использовании земель промышленности и других земель специального (несельскохозяйственного) назначения в их состав включаются охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями землепользования (ч. 1 п. 3 ст. 87). Земля в городе служит не просто территорией, а важным градообразующим фактором со многими требованиями экологического характера (зонирование с рациональной планировкой и застройкой при непременном соблюдении регламентов - п. п. 2 - 4 ст. 85). В отношении земель сельскохозяйственного назначения ст. 79 Кодекса устанавливает свои меры охраны с учетом ценности этих земель для решения проблемы продовольственной безопасности страны.
Если комментируемый принцип (абз. 1 ст. 1 ЗК РФ) устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижимое имущество, то из этого не следует, что все правовые нормы российского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регулирования земельных отношений. Так, не все нормы гражданского законодательства, в частности Гражданского кодекса, о недвижимом имуществе могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.
2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде.
Подпункт 2 ст. 1 ЗК РФ, провозгласивший как принцип земельного законодательства приоритет охраны земли, имеет в виду необходимое ограничение хозяйственной свободы пользователей земли в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде