"Комментарий к Федеральному закону от 31.05.2002 n 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (постатейный) (Леонова Н.В., Пелишенко А.А.)

свои права и свободы, не опасаясь лишения гражданства и утраты связи со своим государством. Это положение является одним из важнейших принципов российского гражданства, подтверждающих демократизм РФ. Этот принцип гарантирует право гражданина на свободное осуществление своих прав и свобод без боязни утратить гражданство. Впервые это положение было закреплено в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека: "Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство".
Пункт "а" ст. 89 Конституции РФ возлагает решение вопросов гражданства РФ на Президента России. В соответствии со ст. 29 комментируемого Закона, Президент РФ решает вопросы приема в гражданство РФ, восстановления в гражданстве РФ, выхода из гражданства РФ (при условии решения этих вопросов в общем порядке); отменяет решения по вопросам гражданства, если такое решение было принято самим Президентом. По вопросам гражданства Президент издает указы. К полномочиям Президента отнесено обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия других органов, ведающих делами о гражданстве, - МВД и его территориальных органов, МИД и дипломатических представительств и консульских учреждений РФ. Часть своих полномочий по вопросам гражданства Президент делегирует государственным структурам - МИД и МВД России. Президент утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ. Действующее Положение утверждено Указом Президента от 14.11.2002.
Закреплено Конституцией РФ и право граждан РФ изменять гражданство. Право изменить гражданство может быть реализовано путем выхода из российского гражданства или выбора гражданства.
Таким образом, Конституция РФ и настоящий Закон обеспечивают полную свободу лица в решении вопросов собственного гражданства. Любое лицо может приобрести гражданство другого государства либо оставаться без какого-либо гражданства, т.е. быть лицом без гражданства. В этом заключена свобода выбора человека и гражданина.
2. Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Международные договоры - существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. В соответствии с п. "а" ст. 2 Федерального закона от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах РФ", международный договор РФ означает "международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), либо с международной организацией, либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры (далее - иное образование), в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования". При этом следует иметь в виду, что международный договор по вопросам гражданства Российская Федерация заключает только с иностранным государством. Договоры подписываются компетентными лицами и должны быть ратифицированы.
В частности, ст. 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что, поскольку только в обществе возможно свободное и полное развитие личности, каждый человек имеет перед обществом обязанности. Приведенная двусторонняя норма международного права нашла дальнейшее развитие в законодательстве РФ, которое ограничивает права и свободы проживающих граждан лишь для удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния.
Вместе с тем несомненно то, что порядок реализации прав, свобод и обязанностей, приобретаемых лицом одновременно с приобретением гражданства, а также правила приобретения гражданства и порядок выхода из гражданства должны определяться внутренним законодательством государства.
3. Международное право оказало влияние на урегулирование во многих странах вопроса о гражданстве женщин при вступлении в брак. Имеется в виду преодоление традиций, воплощавшихся в национальном законодательстве, согласно которым гражданство жены автоматически следует за гражданством мужа. В большинстве государств, придерживавшихся такого правила, применяется норма относительно права женщины, вступающей в брак с иностранным гражданином, либо избрать гражданство мужа, либо сохранить свое гражданство. В нашей стране традиционно действует норма, признанная и в комментируемом Законе, в соответствии с которой заключение или расторжение брака гражданином РФ с лицом, не имеющим гражданства РФ, не влечет за собой изменения гражданства указанных лиц (ч. 1 ст. 8).
Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. определила, что заключение или расторжение брака между гражданином какого-либо государства и иностранцем, а также перемена гражданства мужем "не будут отражаться автоматически на гражданстве жены".
4. Вместе с тем Конвенция предусмотрела возможность приобретения женой при ее желании гражданства ее мужа "в специальном упрощенном порядке натурализации". В комментируемом Законе это положение учтено в ч. 2 ст. 14: лицо, проживающее на территории РФ и состоящее в браке с гражданином РФ не менее трех лет, вправе не соблюдать установленный пятилетний срок проживания на территории РФ, необходимый для приема в гражданство России.
Основу такого подхода составляет положение Международного пакта о гражданских и политических правах: "Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности" (ст. 16). Естественно, гражданин одного государства, проживающий или временно находящийся на территории другого государства, подвержен юрисдикции государства пребывания и подчинен его законодательству. Но правовая связь этого гражданина со своим государством сохраняется и проявляется в соответствующих полномочиях государства гражданства.
Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19.12.1966), и без необоснованных ограничений, право и возможность (ст. 25 Пакта):
а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;
б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;
в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.
Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948, устанавливается, что никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию (ст. 9), что каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (ст. 13); что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ст. 15).
5. Международно-правовые нормы имеют существенное значение при регламентации двойного гражданства.
Возникновение двойного гражданства возможно в определенных ситуациях, обусловленных различиями (коллизиями) законов государств, в частности неоднозначным решением вопроса о гражданстве детей, родители которых являются гражданами различных государств. В зарубежном законодательстве двойное гражданство, как правило, не предусматривается. Лишь в отдельных случаях допускается его признание в соответствии с международными договорами. Так, согласно Конституции Испании 1978 г. (ч. 3 ст. 11), государство может заключать договоры о предоставлении двойного гражданства со странами Латинской Америки или с теми странами, которые имели или имеют особые связи с Испанией.
Двойное гражданство осложняет статус лица, поскольку его правовая связь одновременно с двумя государствами порождает двойные обязанности. Распространено правило эффективного гражданства, означающее преимущественную правовую связь индивида с тем из двух государств, на территории которого он постоянно проживает.
В договоры России с отдельными государствами - бывшими республиками СССР об основах межгосударственных отношений, о дружбе и сотрудничестве включены положения о возможности двойного гражданства, регулируемого соответствующими соглашениями с учетом национального законодательства. Такая договоренность применительно к отношениям РФ и Туркменистана была воплощена в специальном Соглашении об урегулировании вопросов двойного гражданства, подписанном в декабре 1993 г., однако в апреле 2003 г. оно утратило силу. В сентябре 1995 г. подобное соглашение заключено между РФ и Республикой Таджикистан. За гражданами обоих государств признается право на основании свободного волеизъявления приобрести гражданство другого договаривающегося государства, не утрачивая имеющегося гражданства. Дети, каждый из родителей которых состоит на момент рождения ребенка в гражданстве обоих государств, получают двойное гражданство.
Статус двойного гражданства предполагает определенные правовые последствия. Согласно ч. 2 ст. 62 Конституции РФ наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ. В Соглашении между РФ и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства, как и в Соглашении с Туркменистаном, была дана конкретная регламентация:
а) лицо, состоящее в гражданстве обоих государств, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина того государства, на территории которого постоянно проживает;
б) социальное обеспечение таких лиц производится в соответствии с законодательством государства, на территории которого они постоянно проживают, если иное не предусмотрено соответствующими соглашениями;
в) лица с двойным гражданством проходят обязательную военную службу в том из двух государств, на территории которого постоянно проживают на момент призыва;
г) такие лица вправе пользоваться защитой и покровительством каждого из соответствующих государств.
6. Отдельные государства заключают договоры относительно упрощенного порядка приобретения гражданства. Таково, например, Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и РФ от 26.02.1999 об упрощенном порядке приобретения гражданства. Имеется в виду право приобретения гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке, предоставляемое гражданам соответствующих государств при наличии одного из следующих условий:
а) если заявитель состоял в гражданстве Белорусской ССР, Казахской ССР, Киргизской ССР или РСФСР и одновременно в гражданстве бывшего СССР, родился или проживал на территории стороны приобретаемого гражданства до 21.12.1991. При этом предполагается условие, что до момента обращения заявления о приобретении гражданства заявитель постоянно проживал на территории указанных государств и не выезжал на жительство в третьи страны;
б) при наличии у заявителя одного из постоянно проживающих на территории стороны приобретаемого гражданства и являющихся ее гражданами близких родственников: супруга (супруги), одного из родителей (усыновителей), ребенка (в том числе усыновленного), сестры, брата, деда или бабушки, внука или внучки.
7. В конституциях и законах о гражданстве независимых государств - бывших союзных республик СССР получила всеобщее признание формулировка, согласно которой государство гарантирует своим гражданам защиту и покровительство во время их нахождения за его пределами (ч. 2 ст. 61 Конституции РФ, ч. 2 ст. 11 Конституции Республики Казахстан, ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Беларусь и т.д.).
Федеральный закон от 24.05.1999 N 99-ФЗ "О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом" гарантирует соотечественникам, находящимся за пределами РФ, поддержку РФ в осуществлении своих гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав, сохранении самобытности.
8. Комментируемый Закон возлагает на государственные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, на их должностных лиц обязанность содействовать тому, чтобы гражданам России была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными соответствующим законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, возможность защищать свои права и охраняемые законом интересы. Существенное значение имеют и те международные нормы, которые регламентируют полномочия дипломатических и консульских представительств.
9. Отдельные положения о гражданстве в РФ содержатся в Семейном кодексе РФ (ч. 3 ст. 156), а также в ряде других нормативных актов.
Так, Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ" определяет правовое положение иностранных граждан в РФ, а также регулирует отношения иностранных граждан с органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами органов власти, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан и осуществлением ими трудовой, предпринимательской и иной деятельности. Закон определяет три правовых режима пребывания иностранных граждан на территории РФ: режим временного пребывания на территории РФ, режим временного проживания на территории РФ, режим постоянного проживания на территории РФ. Этот Закон регулирует также порядок оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию, порядок регистрации иностранных граждан, въехавших на территорию РФ, порядок передвижения иностранных граждан в пределах РФ, избирательные права иностранных граждан, условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях, порядок замещения иностранными гражданами государственных должностей, отношение иностранных граждан к военной службе.
10. Иные нормативно-правовые акты как источники законодательства о гражданстве включают в себя большое количество документов подзаконного характера. Среди них можно назвать:
- Указ Президента РФ от 19.07.2004 N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы". В данном Указе определены функции, задачи и полномочия Федеральной миграционной службы;
- Указ Президента РФ от 14.11.2002 N 1318 "Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ и ее состава". Комиссия по вопросам гражданства является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства РФ и предоставления политического убежища. В Указе перечислены основные задачи