"Комментарий к Федеральному закону от 31.05.2002 n 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (постатейный) (Леонова Н.В., Пелишенко А.А.)

и функции Комиссии, ее права, обязанности, порядок формирования и принятия решений;
- Указ Президента РФ от 14.11.2002 N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ". В Положении устанавливается порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства РФ, принятия, исполнения и отмены решений по указанным вопросам. Определен перечень необходимых документов, соответствующих конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства РФ. В семи приложениях приведены формы заявлений по вопросам гражданства;
- Приказ Федеральной миграционной службы от 19.03.2008 N 64. Приказом утвержден Административный регламент исполнения ФМС государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, который устанавливает порядок исполнения государственной функции по определению наличия гражданства РФ, приобретению или прекращению гражданства РФ, согласованию или отклонению, либо отмене решений по вопросам гражданства, ведению учетов лиц, изменивших гражданство, а также требования, предъявляемые к порядку исполнения государственной функции, сроки и последовательность действий ФМС России и ее территориальных органов, порядок и формы контроля за исполнением государственной функции, порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица или принимаемого им решения, а также взаимодействие ФМС России, ее территориальных органов и их структурных подразделений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при осуществлении данных полномочий.
Статья 3. Основные понятия
Комментарий к статье 3
1. Комментируемая статья направлена на единообразное понимание основных терминов, содержащихся в комментируемом Федеральном законе. Определения этих терминов являются нормативными, поэтому не допускается иное, более расширительное или узкое их толкование.
По основаниям принадлежности к гражданству Закон отграничивает граждан РФ от лиц, имеющих иное (иностранное) гражданство, лиц с двойным гражданством и лиц без гражданства.
2. Понятие "гражданство" не имеет однозначного значения. Комментируемый Закон определяет его как совокупность взаимных прав и обязанностей лица и России, юридическая наука под гражданством понимает правовой институт, а политологи считают производное "гражданин" синонимом слова "патриот".
Иногда термин "гражданство" заменяется близким ему термином "подданство". Закон точно определяет гражданство как двустороннюю связь между человеком и государством со взаимными правами и обязанностями. Подданство же характеризует личную связь человека (подданного) с главой государства - монархом, верность ему. Правда, в демократических государствах - монархиях (Великобритания, Бельгия, Дания, Япония и др.) содержание понятия "подданство" не отличается от термина "гражданство", и он все более вытесняется последним. А в ряде монархий (например, в Испании) вообще не употребляется.
3. Иным гражданством является гражданство (подданство) иностранного государства. Лицо, имеющее иное гражданство, может быть принято в гражданство РФ по основаниям ст. 13 комментируемого Закона, при условии отказа от гражданства иностранного государства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором РФ или комментируемым Законом либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин. Такими причинами могут быть, например, оккупация территории страны, гражданином которой является данное лицо. При этом прием в гражданство РФ исключает всяческую дискриминацию в зависимости от происхождения, социального положения, отношения к религии и прочих подобных фактов.
4. Понятие "двойное гражданство" по смыслу комментируемого Закона подразумевает наличие у гражданина РФ гражданства (подданства) иностранного государства. Статья 62 Конституции РФ гарантирует предоставление такой возможности любому гражданину РФ и провозглашает, что "наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ". Признание института двойного гражданства Конституцией РФ было обусловлено прежде всего необходимостью обеспечить со стороны России защиту прав, свобод и законных интересов этнических россиян, проживающих за рубежом. При этом если одно государство, гражданство которого лицо имеет, пытается оказать ему защиту через свое дипломатическое или консульское представительство во время его нахождения на территории другого государства, гражданство которого оно также имеет, то такая защита будет непременно отклонена именно на том основании, что данное лицо является гражданином государства пребывания.
Аналогичную норму, регламентирующую отношение РФ к гражданину, имеющему двойное гражданство, содержит и комментируемый Закон. Причем причины, по которым гражданин России приобрел гражданство иного государства, остаются за рамками правовой нормы. "Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом" (ч. 1 ст. 6). Установленное правило не противоречит международному законодательству, которое считает отношение страны к двойному гражданству лица внутренним делом государства. Так, ст. 15 Европейской конвенции о гражданстве определяет, что государство своим внутренним законодательством вправе установить, сохраняют или утрачивают гражданство его граждане, в случае если они приобретают или имеют гражданство другого государства, а также является ли условием приобретения или сохранения гражданства отказ от другого гражданства или его утрата.
5. Официальное приобретение российским гражданином двойного гражданства не меняет его конституционного статуса: за ним сохраняются все права и свободы и он не освобождается от обязанностей. Вместе с тем он имеет права и несет обязанности, связанные с его состоянием в другом гражданстве. Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение российского гражданства.
В настоящее время Россия имеет договоры о двойном гражданстве с единичными государствами (например, Таджикистаном, но в силу сложившихся обстоятельств некоторые граждане РФ имеют гражданство других государств - Израиля, Франции и др.; оно может признаваться, а может и не признаваться Россией). В связи с созданием в 1999 г. Союзного государства Беларуси и России граждане РФ <4>, равно как и Беларуси, имеют также союзное гражданство (правда, последнее не находит своего выражения в каких-то особых персональных документах). Наличие у граждан Беларуси и России союзного гражданства не умаляет их прав и свобод и не освобождает от обязанностей по отношению к своему государству.
--------------------------------
<4> Договор о создании Союзного государства (Москва, 08.12.1999) Российская Федерация ратифицировала Федеральным законом от 02.01.2000 N 25-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 786.
6. Следующим термином, раскрываемым в ст. 3 комментируемого Закона, является понятие "иностранный гражданин", которым является лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. Статья 2 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ" содержит несколько иное определение этого понятия: иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Под доказательством наличия гражданства (подданства) иностранного государства следует понимать: паспорт иностранного гражданина, включая дипломатический паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка). В случае невозможности представления паспорта иностранного гражданина по объективным причинам (отсутствие паспорта по причине несовершеннолетия, утраты, нахождения на оформлении в иных органах и т.д.) для подтверждения иностранного гражданства могут быть также использованы иные документы, в частности:
- свидетельство о гражданстве (certificat de nationalite, certificate of nationality), выдаваемое консульствами соответствующих иностранных государств на территории РФ;
- справки и свидетельства иных органов иностранного государства, ведающих вопросами гражданства (полиция, министерство иностранных дел);
- свидетельства о рождении с отметкой о гражданстве и др.
Можно выделить два основных требования, одновременное выполнение которых обеспечивает паспорту, свидетельству или справке статус документа, подтверждающего гражданство лица:
- документ непосредственно содержит отметку о гражданстве;
- документ выдан органом, уполномоченным на проставление такой отметки.
Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории РФ, имеют право получить как разрешение на временное проживание, так и вид на жительство. Правила и условия получения документов, которые имеют графу "гражданство", определены Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Однако ни разрешение на временное проживание, ни вид на жительство не могут подтвердить гражданство лица, поскольку территориальные органы миграционной службы России, уполномоченные выдавать эти документы, не вправе каким-либо образом решать вопросы гражданства иностранного государства.
7. Также миграционная карта, которая является документом, содержащим сведения об иностранном гражданине, въезжающем в РФ, и служит для контроля за его временным пребыванием в РФ, не является документом, подтверждающим гражданство. Миграционная карта заполняется на русском языке по форме, установленной Постановлением Правительства РФ от 16.08.2004 N 413 "О миграционной карте", а текст бланка миграционной карты дублируется на английском языке. Если же иностранный гражданин не владеет русским языком, допускается заполнение им сведений о себе буквами латинского алфавита в соответствии с данными, указанными в документе, удостоверяющем личность. Также допускается заполнение бланка миграционной карты за иностранного гражданина, не владеющего русским языком, грамотой или недееспособного, а также за малолетнего ребенка иным лицом.
8. В соответствии с Законом "О правовом положении иностранных граждан в РФ" выделяются следующие категории иностранных граждан:
- законно находящимся в РФ иностранным гражданином считается лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором РФ документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в РФ;
- временно пребывающий в РФ иностранный гражданин - лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание;
- временно проживающий в РФ иностранный гражданин - лицо, получившее разрешение на временное проживание;
- постоянно проживающий в РФ иностранный гражданин - лицо, получившее вид на жительство.
9. Лицом без гражданства (апатрид), согласно ст. 3 комментируемого Закона, является лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.
Основным и единственным документом лица без гражданства является согласно ст. 2 и ст. 10 Закона "О правовом положении иностранных граждан в РФ" вид на жительство, выданный в подтверждение права на постоянное проживание в РФ, а также права на свободный выезд из РФ и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность. Вид на жительство выдается на 5 лет. По окончании срока действия вида на жительство он может быть продлен на пять лет на основании заявления, поданного лицом без гражданства в орган внутренних дел. Заявление о продлении вида на жительство должно быть подано не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока его действия. Срок действия вида на жительство может продлеваться неограниченное количество раз.
Проживающие в России иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правом на труд, на предпринимательскую деятельность, на отдых, на образование, правом собственности и другими социально-экономическими и культурными правами. Они вправе вступать в профсоюзы, кооперативы, спортивные и другие объединения (кроме политических), если это не противоречит их уставам. Иностранцы и лица без гражданства пользуются личными конституционными правами (свобода совести, неприкосновенность личности, жилища и др.), могут вступать в брак с гражданами РФ и другими лицами (во всех случаях - иного пола), вправе обращаться в суд. На лиц без гражданства могут распространяться все льготы, которые распространяются на граждан РФ. В частности, льготы предоставляются тем гражданам из числа бывших несовершеннолетних узников фашизма, которые проживают на территории РФ (п. 1 Указа Президента РФ от 15.10.1992 N 1235 "О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны"). Они вправе обратиться в органы социальной защиты населения по месту жительства об установлении бывших несовершеннолетних узников фашизма. При этом необходимо условие законного проживания на территории РФ.
Иностранцы и лица без гражданства не могут участвовать в выборах в органы государственной власти, в референдумах РФ и субъектов РФ (но, как говорилось выше, при определенных условиях, на основе международных соглашений и взаимности вправе участвовать в местных выборах и референдумах), не могут быть членами политических партий, занимать государственные должности. В соответствии с российским законодательством иностранцы не вправе иметь контрольный пакет акций в электронных средствах массовой информации (на газеты, журналы это ограничение не распространяется). Ограничено право собственности иностранцев на землю. Некоторые рабочие места могут быть закрыты для иностранцев. Так, иностранец не может быть командиром воздушного судна, работать ведущим на радио и телевидении. Иностранцы не могут быть приняты на любую работу в военные городки, объекты, связанные с государственной тайной, организации, связанные с ядерным производством. Для посещения ряда объектов иностранцам требуется разрешение (территории закрытых административно-территориальных образований, военных городков, пограничных зон, объекты, на которых размещены органы государственной власти, и др.).
Иностранцы наравне с гражданами РФ несут ряд обязанностей. Они обязаны уважать Конституцию РФ и соблюдать законы,