Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2014 по делу n А55-16670/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

контроля.

Счетная палата Самарской области указывает, что часть 1 статьи 11 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» закрепляет, что контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» общие требования внешнего государственного финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и стандарты утверждаются коллегией Счетной палаты.

Пункт 1.1 регламента определяет порядок подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной деятельности Счетной палаты, включая общие требования к формам, объемам, срокам и способам проведения счетной палатой контрольных мероприятий.

Согласно пункту 8 регламента контрольные мероприятия проводятся в соответствии с утвержденными коллегией счетной палаты методическими документами, в том числе стандартами и методиками государственного финансового контроля.

Таким стандартом финансового контроля в частности является СФК 130 «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденный решением президиума ассоциации контрольно-счетных органов от Российской Федерации 26 мая 2011 года №37, которым и руководствуется счетная палата Самарской области в своей деятельности.

Кроме того, при осуществлении контрольной деятельности Счетная палата Самарской области руководствуется законами, нормативными правовыми актами, регламентом, а также стандартами государственного финансового контроля.

Заявитель ссылается на то, что общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля утверждены коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 12 мая 2012 года № 21к(854) (далее - Общие требования). В соответствии с пунктом 2.1 Общих требований стандарты внешнего государственного финансового контроля контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации - это нормативные документы, утверждаемые контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, определяющие обязательные принципы, характеристики, правила и процедуры планирования, а также организации и осуществления полномочий в сфере внешнего государственного финансового контроля.

В соответствии с пунктом 2.4 Общих требований применение разработанных стандартов контрольно-счетных органов призвано обеспечить соблюдение основных принципов внешнего финансового контроля, включая принцип законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Пунктом 4.2.1.1 Общих требований определено, что стандарт финансового контроля контрольно-счетного органа в обязательном порядке должен содержать правила и порядок оформления представлений. Соответственно, установление срока вынесения представлений контрольно-счетным органом как элемента порядка оформления представлений является одним из обязательных требований стандарта контроля, гарантирующего законность финансового контроля. Отсутствие таких сроков подрывает принципы законности и объективности финансового контроля, закрепленные в статье 4 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Применяя аналогию права, в подтверждение своих доводов заявитель обращает внимание на то обстоятельство, что регламент счетной палаты России, в отличии от регламента Счетной палаты Самарской области, содержит жесткие сроки утверждения отчетов о проведении контрольных мероприятий и направления представлений. В соответствии со статьей 31 регламента Счетной палаты Российской Федерации, утвержденного постановлением коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 07 июня 2013 года №3ПК, отчет о результатах контрольного и экспертно-аналитического мероприятия должен быть рассмотрен коллегией в срок не более двух недель с момента его представления на рассмотрение коллегии. В соответствии со статьей 34 регламента Счетной палаты Российской Федерации проекты представлений вносятся на рассмотрение коллегии  одновременно  с  отчетом.  При этом  представления  Счетной  палаты  по результатам контрольных мероприятий должны быть направлены в течение не более четырнадцати дней со дня рассмотрения вопроса на заседании коллегии.

Соответствующие сроки в Регламенте счетной палаты Самарской области не определены.

Заявитель также полагает, что регламент Счетной палаты Самарской области в соответствующей части противоречит и иным требованиям законодательных актов Российской Федерации.

Так, в своих представлениях Счетная палата Самарской области может требовать привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц. При этом статьей 193 Трудового кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка. В рассматриваемом случае «акт проверки достоверности показателей бюджетной отчетности и соблюдения законодательства в процессе исполнения областного бюджета за год по направлениям расходов, закрепленных за министерством труда, занятости и миграционной политики Самарской области и использования средств областного бюджета, выделенных на обеспечение деятельности министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области в 2012 году» (т.1, л.д. 35-72), который содержит указание на лиц, совершивших те или иные действия, был подписан 12 апреля 2013 года, а представление направлено в адрес заявителя только 27 июня 2013 года.

В связи с этим министерство считает, что привлечение к дисциплинарной ответственности виновных лиц не представлялось возможным. Это в полной мере относится и к возможности привлечения к административной ответственности соответствующих лиц.

Так, в соответствии со статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоаП РФ) постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Таким образом, отсутствие в регламенте Счетной палаты Самарской области сроков направления представлений создает ситуацию, в которой от произвольно осуществляемых действий должных лиц счетной палаты Самарской области зависит возможность своевременного принятия мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства, что противоречит принципу эффективности контрольно-счетных органов, закрепленному в статье 4 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Из указанного следует, что контрольные мероприятия в отношении заявителя и выданное впоследствии представление нарушают его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, поскольку представление вынесено в нарушение установленного действующим законодательством Российской Федерации порядка.

Оценив доводы сторон по указанному выше вопросу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что при осуществлении внешнего государственного финансового контроля наличие стандарта внешнего государственного финансового контроля обязательно. Данный вывод следует из положений статьи 11 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», статьи 10 Закона Самарской области от 30 сентября 2011 года № 86-ГД «О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области».

Суд первой инстанции, исходя из того, что указанные стандарты у Счетной палаты Самарской области отсутствуют, признал доводы заявителя в этой части правомерными.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Само по себе наличие вышеуказанных нарушений в части непринятия стандартов  внешнего государственного финансового контроля не влечет незаконности оспариваемого представления Счетной палаты Самарской области. Отсутствие сроков принятия и направления принятых по результатам проверок представлений и предписаний Счетной палаты Самарской области не свидетельствует об отсутствии у Счетной палаты Самарской области полномочий по принятию этих обязательных к исполнению правовых актов и не снимает с лиц, которым эти акты направлены, обязанности по выполнению указанных в них требований. В противном случае было бы невозможным исполнение положений Закона Самарской области от 30 сентября 2011 года № 86-ГД «О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области».

В соответствии с ч.1 ст.17 данного  Закона Самарской области Счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти Самарской области и государственные органы Самарской области, орган управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления и муниципальные органы муниципальных образований в Самарской области, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Самарской области, муниципальному образованию в Самарской области или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Непринятие подзаконного правового акта - стандартов  внешнего государственного финансового контроля не может исключить действие данной нормы права, закрепленной законодательно представительным органом государственной власти Самарской области.

В связи с изложенным суд апелляционной инстанции полагает неправильным вывод суда первой инстанции о незаконности оспариваемого представления Счетной палаты Самарской области в связи с отсутствием стандартов  внешнего государственного финансового контроля, устанавливающего сроки принятия мер реагирования, в том числе направления представлений, принятых по результатам проверок, проведенных Счетной палатой Самарской области. При этом права заявителя, который вправе обжаловать эти правовые акты в случае несогласия с ними, никоим образом не нарушаются.

Вместе данные обстоятельства не свидетельствуют о неправомерности выводов суда первой инстанции о незаконности оспариваемого представления Счетной палаты Самарской области по иным основаниям, указанным ниже, с которыми суд апелляционной инстанции соглашается.

В оспариваемом представлении указано, что министерством труда, занятости и миграционной политики Самарской области была утверждена бюджетная смета на 2012 год в меньшем объеме, чем выделено лимитов бюджетных обязательств на реализацию отдельных мероприятий областных и ведомственных программ, что, по мнению Счетной палаты Самарской области, является нарушением статей 161, 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации и общих требований к порядку составления, утверждения и ведения бюджетной сметы казенного учреждения, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации от 20 ноября 2007 года №112н.

В свою очередь, министерство труда, занятости и миграционной политики Самарской области в заявлении обращает внимание на то, что в соответствии со статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации к обеспечению выполнения функций учреждения относится оплата труда работников учреждений, оплата поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг, уплата налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации, возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности. Иные направления расходования средств в соответствии со статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации не относятся к обеспечению выполнения функций учреждения.

Из материалов настоящего дела следует, что в 2012 году министерством труда, занятости и миграционной политики Самарской области была утверждена смета, которая содержала показатели, соответствующие лимитам бюджетных обязательств по вышеуказанным направлениям расходов, которые определены в статье 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно приложению № 4 «Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов областного бюджета классификации расходов бюджетов бюджетной классификации Российской Федерации в ведомственной структуре расходов областного бюджета на 2012 год» к Закону Самарской области от 05 декабря 2011 года № 127-ГД (ред. от 13 декабря 2012 года) «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» министерство труда, занятости и миграционной политики Самарской области имеет код главного распорядителя бюджетных средств - 717.

Указанным приложением определены виды расходов (ВР), как для выполнения функций государственного органа, то есть министерства - 012, так и для обеспечения выполнения функций казенных учреждений - 001.

Согласно приложению определена сумма для министерства - 100 998 тысяч рублей, для подведомственных министерству казенных учреждений - 212 319 тыс. рублей. В бюджетной смете министерства от 07 ноября 2012 года на 2012 год лимиты бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год утверждены на сумму 100 997 662,00 рублей, что соответствует сумме, предусмотренной названным Законом Самарской области от 05 декабря 2011 года № 127-ГД (ред. от 13 декабря 2012 года) «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» министерству на 2012 год. Всего по указанной смете лимитов бюджетных обязательств - 110 809 162,00 рублей, из них лимиты министерства - 100 997 662,00 рублей (вид расходов - 012(ВР), лимиты государственного казенного учреждения подведомственного министерству - 9 811 500,00 рублей, в том числе, 6 965 000, 00 + 2 846 500, 00 + 2 830 000, 00 + 16 500 (вид расходов - 001(ВР).

При этом средства в размере 9 811 500,00 рублей, выделенные на обеспечение деятельности государственного казенного учреждения Самарской области «Центр занятости населения городского округа Октябрьск» (проведение капитального ремонта здания) и включенные в смету министерства, в качестве расходов осуществлялось по соглашению о централизованном размещении