Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2010 по делу n А57-6538/2010. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

рассмотреть вопрос о возмещении ущерба, нанесенного компенсированными расходами за коммунальные услуги, потребленные Министерством здравоохранения области и ГУП «Губернское» и в дальнейшем не допускать расходования бюджетных средств на оплату коммунальных услуг, потребляемых другими юридическими лицами. Пунктом 9 резолютивной части предписания № 03-03/310 от 09.04.2010г. счетной палатой Саратовской области предписано Министерству социального развития Саратовской области рассмотреть вопрос о необходимости возмещения в доход бюджета сумм, излишне уплаченных подрядчикам при использовании средств на капитальный ремонт и в дальнейшем не допускать возникновения избыточных расходов областного бюджета. Пунктом 10 оспариваемого предписания Счетной палатой Саратовской области предписано Министерству социального развития Саратовской области рассмотреть вопрос о необходимости взимания неустойки с подрядчиков за просрочку исполнения обязательств, согласно государственным контрактам.

По результатам проведенной проверки Счетной палатой составлен акт проверки от 19.03.2010г.

На основании п. «г» ч. 1 ст. 3 и ч. 6 ст. 6 Закона Саратовской области от 30 июля 2008г. № 216-ЗСО «О счетной палате Саратовской области» Министерству социального развития Саратовской области выдано предписание № 03-03/310 от 09.04.2010г.

Министерство социального развития Саратовской области не согласилось с вынесенным Счетной палатой предписанием № 03-03/310 от 09.04.2010г. и обратилось с указанными   требованиями в арбитражный суд.

Разрешив  требования заявителя по существу, суд вынес вышеприведенный  акт.

В апелляционной жалобе  Счетная палата просит решение суда изменить в части признания недействительными  пункта 2 описательной части предписания Счетной палаты Саратовской области от 09.04.2010г. № 03-03/310, указывающего на возможность приведения к ограничению конкуренции; пп.1 п.4 описательной части предписания Счетной палаты Саратовской области от 09.04.2010г. № 03-03/310 о неэффективном использовании бюджетных средств на затраты, использованные на оплату труда сотрудников управлений в 2009г., в части касающейся заключения договоров возмездного оказания услуг в 2009 году с Чепляевым В.Л., Акчуриной Г.Р., Аникиным И.С, принять по делу в указанной части новый судебный акт, которым в удовлетворении заявления Министерству социального развития Саратовской области  в данной части отказать, полагая, что оспоренные заявителем пункты предписания не нарушают прав и законных интересов Министерства в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и не возлагают  на заявителя незаконных обязанностей.

Проверив законность и обоснованность решения  в этой части, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований  для переоценки выводов суда первой инстанции.

Материалами дела подтверждается, что при проведении открытого аукциона по приобретению Министерством социального развития Саратовской области комплекса здания для подведомственного учреждения ГНПУ «Областной реабилитационный центр для детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями» на общую сумму 40000,0тыс. руб. была подана только одна заявка участника - Поповой Е.П. Открытый аукцион признан несостоявшимся и государственный контракт был заключен с единственным участником аукциона - Поповой Е.П.

При проведении сравнительной характеристики технического задания аукционной документации на покупку здания с заявкой предложенной Поповой Е.П. Счетной палатой  установлена практически полная идентичность функциональных характеристик здания, что, по  мнению контролирующего органа, могло привести к ограничению конкуренции.  В частности, в Акте проверки указано, что согласно п.7 технического задания содержатся сведения о том, что комплекс зданий должен располагаться в г.Саратове, не далее 300 метров от остановки пассажирского транспорта. Вместе с тем исходя из  заявки участника Поповой Е.П. - комплекс зданий расположен в Заводском районе г. Саратова на расстоянии 300 метров от остановки пассажирского транспорта, имеется удобная возможность подъезда из всех районов области.

Пунктом 2 описательной части предписания № 03-03/310 от 09.04.2010г. Счетная палата Саратовской области указала Министерству социального развития Саратовской области в рамках реализации им Областной целевой программы «Дети Саратовской области» на 2007-2010годы на нарушение требований Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», которое могло привести к ограничению конкуренции, в связи с тем, что сверкой документации об аукционе установлена практически полная идентичность функциональных характеристик здания, предложенной в заявке единственного участника Поповой Е.П. с техническим заданием аукционной документации.

Признавая недействительным  пункт 2 описательной части предписания Счетной палаты Саратовской области от 09.04.2010г. № 03-03/310  суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что  в рассматриваемом случае Министерством социального развития Саратовской области соблюдены требования Федерального закона «О защите конкуренции», в связи с чем, указание Счетной палатой в предписании на возможность, на вероятность ограничения конкуренции, выразившееся в  возможном создании участнику торгов преимущественных условий для участия в торгах является необоснованным.

Материалами дела подтверждается, что перед приобретением комплекса зданий и сооружений для ГНПУ «Областной реабилитационный центр для детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями» был проанализирован рынок недвижимости г.Саратова с целью определения наличия в г.Саратове зданий или комплекса зданий, подходивших под потребности Учреждения. В результате исследования выявлен ряд подходящих объектов и определена начальная (максимальная) цена контракта. Министерство социального развития Саратовской области, являясь заказчиком при приобретении комплекса зданий для ГНПУ «Областной реабилитационный центр для детей -инвалидов и детей с ограниченными возможностями», в полном соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» указало в аукционной документации требования к качеству, техническим характеристикам, потребительским свойствам, а так же иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара потребностям заказчика, предприняв все меры к эффективному использованию бюджетных средств.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции обоснованно указал на некорректность предписания в части указания на возможность, на вероятность ограничения конкуренции, поскольку в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» выявление  нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение  к ответственности за такие нарушения является функцией антимонопольного органа.

Кроме того, Счетная палата считает необоснованными выводы  суда первой инстанции на основании которых принято решение  о признании недействительным п.п.1 п.4 описательной части  предписания о неэффективном  использовании  бюджетных средств  на затраты по оплате труда  сотрудников управлений в 2009 году, в части касающейся  заключения  договоров возмездного оказания  услуг с Чепляевым В.Л., Аникиным И.С.  

Так  в п.п. 1 пункта 4 описательной части предписания указала на необоснованное использование Министерством Саратовской области средств областного бюджета в сумме 813,9 тыс. руб. (от общей суммы 953,2 тыс. руб.) на оплату по договорам возмездного оказания услуг в 2009 году, в том числе с Чепляевым В.Л., Аникиным И.С.  

Материалами дела подтверждается, что 15.08.2009г. между Министерством социального развития Саратовской области (заказчик) и Чепляевым В.Л. (исполнитель) был заключен договор возмездного оказания услуг № 36 по разработке проекта закона Саратовской области «О социальном обслуживании в Саратовской области» в соответствии с техническим заданием, а заказчик, в свою очередь, обязуется выплатить исполнителю за оказанные услуги вознаграждение в размере 59000 руб.

Согласно акту сдачи-приемки (услуг) по договору от 15.08.09г. № 36 возмездного оказания услуг по разработке проекта закона Саратовской области «О социальном обслуживании в Саратовской области» работы и услуги выполнены в соответствии с условиями Договора на сумму 59000 руб.

В рассматриваемом случае Чепляев В.Л., является кандидатом социологических наук, начальником центра качества, образования и инновационного развития Поволжской академии госслужбы, имеет многолетний опыт работы в сфере социальной защиты населения, занимается научными разработками в области создания и внедрения инновационных механизмов в систему социального обслуживания населения.

В обоснование необходимости привлечения данного специалиста, Министерство сослалось на то, что разработка проекта закона Саратовской области «О социальном обслуживании в Саратовской области» требовала специальных научных познаний в области моделирования законодательных региональных систем на основе создания прогнозных моделей развития системы социальной защиты на региональном и федеральном уровнях.

06.07.2009г. между Министерством социального развития Саратовской области (заказчик) и Аникиным И.С. (исполнитель) заключен договор возмездного оказания услуг № 34 по оказанию информационно-консультационных услуг заказчику по вопросам установления и использования ЭЦП, для ускорения, восстановления процессов размещения заказов  в территориальных органах и подведомственных учреждениях министерства.

Заказчик обязался выплатить исполнителю за оказанные услуги вознаграждение в размере 35000 руб.

Согласно акту приемки оказанных услуг (оказание информационно-консультационных услуг) № 1 от 14.07.2009г. заказчик выплачивает исполнителю вознаграждение в размере 35000 руб.

Договор № 34 от 06 июля 2009г.  был заключен с целью консультативных услуг сотрудникам управления информационных технологий, а именно, для решения особо сложных случаев, заключавшихся в дополнительных специальных настройках оборудования и программного обеспечения, для решения конфликтных ситуаций при установке необходимого программного обеспечения на оборудование различных конфигураций, с различными операционными системами, необходимостью применения специального программного обеспечения.

Как пояснил представитель Министерства социального развития Саратовской области, судам обеих инстанций, основная часть работы в организации 296 рабочих мест для бесперебойной работы по размещению заказов и отправке сведений по заключенным контрактам, выразившаяся в установке купленного программного обеспечения, выполнялась сотрудниками министерства и подведомственных учреждений. Кроме того, средняя стоимость указанной услуги в г.Саратове - 875руб. за настройку одного рабочего места, без учета стоимости выезда специалиста к абоненту (было проведено маркетинговое исследование). Министерство заключило договор на организацию 72 рабочих мест из расчета 486,11 за настройку одного рабочего места, т.е. сэкономило 28000руб. бюджетных средств. С августа 2009г. и по настоящее время все работы по установке и сопровождению данного программного обеспечения ведутся непосредственно сотрудниками управления информационными технологиями.

Виды услуг, оказанных физическими лицами министерству по вышеуказанным договорам, носили определенный разовый характер.

Пунктом 8 раздела 2 Положения о Министерстве социального развития Саратовской области, утвержденного Постановлением правительства Саратовской области от 1 ноября 2007г. № 387-П, предусмотрено, что к функциям Министерства относится, в том числе, привлечение специалистов и экспертов для решения возложенных на Министерство задач.

Счетная палата Саратовской области в предписании и апелляционной жалобе ссылается на то, что Министерство социального развития Саратовской области привлекая специалистов по договорам возмездного оказания услуг, не достигло заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, как того требует принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленный статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку поставленные результаты не были достигнуты с использованием труда только работников Министерства в пределах бюджетных средств, выделенных на их оплату труда.

Бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципе результативности и эффективности использования бюджетных средств - статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно статьи 34 данного Кодекса, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В абзаце 4 пункта 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Полно и всесторонне исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности, суды первой инстанции пришел к правильному выводу о недоказанности Счетной палатой нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации при заключении Министерством договоров возмездного оказания  услуг с Чепляевым В.Л., Аникиным И.С.  

Также суд апелляционной инстанции не может встать на позицию Счетной палатой,  основанную на том, что оспоренные заявителем пункты предписания не нарушают прав и законных интересов Министерства в сфере предпринимательской и иной экономической